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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部

據(jù)全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年2月報顯示，從2014年推出PPP模式至2022年2月底，在管理庫中項目數(shù)量為10248個，投資額累計16萬億元，經(jīng)采購程序簽署合同落地項目數(shù)7738個，落地項目中，累計開工項目數(shù)4884個，投資額累計7.8萬億元。投資額數(shù)萬億級的項目進入績效管理實施階段，PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)。

但是，目前管理庫中PPP項目關(guān)于績效評價指標(biāo)體系框架完整性以及績效評價指標(biāo)完整性問題，90%以上項目均不符合《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“13號文”）規(guī)范要求。常見的問題有：績效目標(biāo)缺失、目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范、不清晰；績效指標(biāo)缺乏可比性、績效評價指標(biāo)寬泛籠統(tǒng)、繁雜而不適用，績效評價指標(biāo)體系不完整，無細(xì)化的三級指標(biāo)等。

對PPP項目開展績效評價工作，需設(shè)計一套覆蓋全面、重點突出、簡單精煉、通俗易懂、簡便易行的績效評價指標(biāo)體系。自13號文發(fā)布以來，山東省、四川省、甘肅省、福建省、合肥市等省市相繼出臺不同行業(yè)的PPP項目績效管理辦法，明確了PPP項目績效評價工作方案、評價報告的編寫規(guī)范與指標(biāo)體系框架的設(shè)定。南京卓遠(yuǎn)基于大量的PPP項目績效管理咨詢服務(wù)經(jīng)驗，對PPP項目績效評價指標(biāo)體系完整性以及績效評價指標(biāo)完整性設(shè)計開展深入研究，提出設(shè)計思路與建議。

績效評價指標(biāo)體系設(shè)計一般要遵循以下思路：首先，確定評價對象，根據(jù)PPP項目實施主體、目標(biāo)、內(nèi)容不同，設(shè)置不同維度的績效評價指標(biāo)體系；然后，基于邏輯因素法以及13號文要求，設(shè)計一級評價指標(biāo)；其次，根據(jù)項目特性、合同要求及行業(yè)規(guī)范細(xì)化制定二級、三級、四級指標(biāo)；再次，對績效評價指標(biāo)進行篩選；最終，形成績效評價指標(biāo)體系。

1、根據(jù)PPP項目實施主體、目標(biāo)、內(nèi)容，設(shè)置不同維度的績效指標(biāo)體系

PPP項目績效評價對象是項目自身，但因項目實施主體不同，分為項目公司和實施機構(gòu)，故需要設(shè)置兩個維度層面的績效評價指標(biāo)體系，即針對項目公司績效評價指標(biāo)體系和實施機構(gòu)績效評價指標(biāo)體系。

財政部PPP中心按行業(yè)領(lǐng)域?qū)PP項目劃分為19個一級領(lǐng)域，因所屬領(lǐng)域不同，PPP項目績效評價內(nèi)容也不同，其中，以城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項目為例，涉及多個行業(yè)或領(lǐng)域，應(yīng)結(jié)合績效評價內(nèi)容設(shè)計多個行業(yè)領(lǐng)域維度的績效評價指標(biāo)體系。

2、設(shè)計一級績效指標(biāo)

基于邏輯因素法以及13號文要求，PPP項目一級績效指標(biāo)可分為三類：項目產(chǎn)出指標(biāo)、項目效果指標(biāo)以及項目管理指標(biāo)，一級指標(biāo)的設(shè)計規(guī)定了績效評價的基本面向，可使績效評價層面條理化，績效評價具有可比性。

3、制定二級、三級、四級指標(biāo)

二級指標(biāo)：亦稱基本指標(biāo)?；蚍Q指標(biāo)內(nèi)容、中間段指標(biāo)，是績效評價手段的體現(xiàn)，作為一級指標(biāo)的載體和外在表現(xiàn)，需結(jié)合13號文要求并根據(jù)項目所屬領(lǐng)域、項目特點進行編制。

三級、四級指標(biāo)：亦稱指標(biāo)要素。即具體指標(biāo)，是評價內(nèi)容的實質(zhì)性和具體表現(xiàn)，一般需要進行量化考量。一般類項目設(shè)計到三級指標(biāo)即可，部分復(fù)雜類項目或因行業(yè)規(guī)范要求，可能會涉及到四級指標(biāo)。

二級、三級、四級指標(biāo)制定，需要做充分的前期調(diào)查和資料收集、整理和研究工作，一般來說，建設(shè)期產(chǎn)出、運營期產(chǎn)出類績效指標(biāo)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以行業(yè)規(guī)范或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)以及PPP合同權(quán)利義務(wù)約定作為硬性指標(biāo)；對項目公司組織管理、資金管理、財務(wù)管理、檔案管理、制度管理、信息公開管理等內(nèi)部管理的要求則以PPP合同約定條款設(shè)定相應(yīng)績效評價指標(biāo)；同時，根據(jù)可研報告、PPP項目實施方案及PPP項目合同，細(xì)化項目預(yù)期效果，明確項目社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、相關(guān)方滿意度標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)性的相關(guān)內(nèi)容。

4、篩選績效指標(biāo)

依據(jù)13號文的要求，績效評價指標(biāo)體系初步擬定后，從績效指標(biāo)相關(guān)性原則、重要性原則、可比性原則、系統(tǒng)性原則、可操作性原則、穩(wěn)定性與前瞻性相結(jié)合原則等六個方面對績效指標(biāo)進行論證，衡量指標(biāo)是否能達(dá)到上述原則性要求，對于重復(fù)的、復(fù)雜的、指向不明確的、難以量化的、難以獲取原始數(shù)據(jù)的、不符合物有所值理念，難以體現(xiàn)成本效益要求的、關(guān)聯(lián)度差的績效指標(biāo)要進行調(diào)整或者替換。一般可采用主成分分析法、層次分析法、專家打分法進行指標(biāo)篩選。

5、形成完整的績效評價指標(biāo)體系框架

項目實施機構(gòu)組織2-3輪的績效指標(biāo)評估篩選，在征求實施機構(gòu)、項目公司的意見無異議后，上報財政部門，由其會同相關(guān)主管部門從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實現(xiàn)保障度等方面進行審核，最終，形成一套覆蓋全面、重點突出、簡單精煉、通俗易懂、簡便易行的績效評價指標(biāo)體系框架。

6、PPP項目績效評價指標(biāo)體系框架（建設(shè)期、運營期）

以上文設(shè)計思路為基礎(chǔ)，下面簡單介紹某PPP項目的績效評價指標(biāo)設(shè)計框架。該項目基于建設(shè)期和運營期兩個階段構(gòu)建了績效評價指標(biāo)體系，首先，確定一級指標(biāo)，細(xì)分為三類：項目產(chǎn)出指標(biāo)、項目效果指標(biāo)、項目管理指標(biāo)；其次，通過一系列的績效指標(biāo)篩選過程（主要是對重復(fù)的、復(fù)雜的、指向不明確的、難以量化的、難以獲取原始數(shù)據(jù)的、不符合物有所值理念，難以體現(xiàn)成本效益要求的、關(guān)聯(lián)度差的績效指標(biāo)要進行調(diào)整或者替換），確定建設(shè)期14個二級指標(biāo)，運營期13個二級指標(biāo)；最后，構(gòu)建出建設(shè)期、運營期績效評價指標(biāo)體系，具體如下表1、表2所示：

表1 建設(shè)期績效評價指標(biāo)體系框架

表2 運營期績效評價指標(biāo)體系框架

1、績效評價指標(biāo)的構(gòu)成要素

按照13號文的要求，完整的PPP項目績效評價指標(biāo)應(yīng)由績效指標(biāo)名稱、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、評價標(biāo)準(zhǔn)、評分方法與數(shù)據(jù)來源等六要素構(gòu)成，具體各要素解釋如下表3所示：

表3 績效評價指標(biāo)的構(gòu)成要素

其中，如何確定指標(biāo)權(quán)重及制定評價標(biāo)準(zhǔn)是績效指標(biāo)設(shè)計的重難點，下面著重探討“績效指標(biāo)權(quán)重”、“績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)”兩個要素指標(biāo)。

2、確定績效評價指標(biāo)權(quán)重

（1）指標(biāo)權(quán)重的概念
指標(biāo)權(quán)重是一個相對的概念，某一指標(biāo)的權(quán)重是指該指標(biāo)在整體評價中的相對重要程度。指標(biāo)權(quán)重的確定既是績效好壞的量化過程，也是績效評價指標(biāo)的選擇過程。

（2）指標(biāo)權(quán)重確定的原則

權(quán)重要突出評價的關(guān)鍵，遵循以下原則：

①分類設(shè)計：資金用途不同，權(quán)重分配有所側(cè)重；

②突出績效：側(cè)重產(chǎn)出指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)>效果指標(biāo)＞=管理指標(biāo)；【60-80】-[10-20]-[10-20]。13號文對產(chǎn)出的權(quán)重明確要求：產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重不低于總權(quán)重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指標(biāo)不低于總權(quán)重的60%。

③資金占比：根據(jù)子項在資金中占比分配權(quán)重。

（3）確定指標(biāo)權(quán)重思路

一般可采用專家打分法、層次分析法、經(jīng)驗分配法確定指標(biāo)權(quán)重。實操中各績效評價指標(biāo)權(quán)重在整個績效評價指標(biāo)體系中的權(quán)重取值思路有四，其一簡單按照該子項目投資額占項目總投資額的比例；其二按照該子項目的運營成本占總運營成本的比例；其三，在綜合考慮不同子項目運營的重要性、復(fù)雜程度以及資產(chǎn)運營與產(chǎn)出績效的關(guān)聯(lián)性等方面因素后由專家會議確定權(quán)重；其四，行業(yè)規(guī)范。

3、制定績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)

評價標(biāo)準(zhǔn)是確定評價結(jié)論的基本標(biāo)尺，是判斷績效水平的客觀依據(jù)。根據(jù)評價對象的特點，可以選用不同的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。評價標(biāo)準(zhǔn)一般來源于計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、通用標(biāo)準(zhǔn)或其他經(jīng)相關(guān)主管部門確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)等。

在編制存量PPP項目的績效評價實施方案時，存量項目的實際情況與實施方案若有較大差異，項目公司的相關(guān)指標(biāo)無法達(dá)到PPP合同要求及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，此時評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定則需要根據(jù)實際情況調(diào)整。南京卓遠(yuǎn)近期參與某污水處理PPP項目績效管理咨詢項目設(shè)計績效評價指標(biāo)時發(fā)現(xiàn)，該項目公司的實際進水量僅為設(shè)計進水量的20%，在設(shè)置三級指標(biāo)“實際處理水量“的評分標(biāo)準(zhǔn)時則無法按具體水量要求，可將“項目公司年度實際處理水量≥進水量×90%”作為評分標(biāo)準(zhǔn)。
對于數(shù)據(jù)來源的設(shè)定，可在調(diào)研時整理資料以后再確定，績效評價過程中可以精準(zhǔn)找到數(shù)據(jù)，提高評價效率。

4、完整的績效評價指標(biāo)展示

表4 績效評價指標(biāo)——項目完工率

表5 績效評價指標(biāo)——成本控制有效性

構(gòu)建完整的PPP項目績效評價指標(biāo)體系，不僅包含完整的績效評價指標(biāo)體系框架，還包含完整的績效評價指標(biāo)。完整的績效評價指標(biāo)體系框架規(guī)定了績效評價指標(biāo)的基本面向，可使績效評價層面條理化，績效評價具有可比性，同時，完整的績效評價指標(biāo)又是績效評價指標(biāo)體系框架的基石。通過建立PPP項目績效評價指標(biāo)體系，可加快PPP項目實施進度、確保PPP模式規(guī)范運行和可持續(xù)發(fā)展，特別是對實現(xiàn)高質(zhì)量PPP項目績效管理將發(fā)揮重要作用。