當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 作者： 陳益刊
今年經(jīng)濟穩(wěn)字當頭，風險防范尤其是地方政府債務（下稱“地方債”）風險依然是工作的一大重點。
近日，第十三屆全國人民代表大會第五次會議批準《關(guān)于2021年中央和地方預算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》（下稱《預算報告》）。為了有效防范化解風險，今年地方舉債額度再度下降，專項債監(jiān)管繼續(xù)完善以提高資金使用效率，而遏制隱性債務增長“紅線”不變，存量隱性債務更注重“有序化解”，防范“處置風險的風險”。
多位接受第一財經(jīng)采訪的專家認為，今年地方債監(jiān)管延續(xù)了從嚴的勢頭，尤其是隱性債務嚴監(jiān)管趨于常態(tài)化，不因穩(wěn)增長而突破新增隱性債務“紅線”。由于存量隱性債務化解較為復雜，因此各地要結(jié)合當?shù)貙嶋H來穩(wěn)步有序化解，不能操之過急，進而帶來“處置風險的風險”，造成區(qū)域財政金融風險，不利于穩(wěn)定。
債務限額兩連降
防風險依然是今年政府工作的一項重要任務，其中財政風險主要體現(xiàn)在地方債風險，地方舉債規(guī)模跟地方債風險息息相關(guān)。
為了對沖疫情造成的風險，地方加大舉債規(guī)模，擴大有效投資。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2020年地方政府新增債務限額大幅提至47300億元，2021年降至44700億元，而今年預算報告顯示，這一金額進一步降至43700億元。這是2020年之后，國務院連續(xù)第二年降低地方舉債“天花板”。
中央財經(jīng)大學溫來成教授告訴第一財經(jīng)，隨著疫情得以管控，經(jīng)濟穩(wěn)步復蘇，地方政府舉債規(guī)模適當逐步回調(diào)屬于正?，F(xiàn)象，也有利于防范化解風險。
在今年43700億元地方政府新增發(fā)債額度中，地方一般債券額度為7200億元，比去年降低1000億元；專項債為36500億元，與去年持平。目前地方新增債券以專項債為主。
上海財經(jīng)大學鄭春榮教授對第一財經(jīng)表示，今年新增專項債規(guī)模安排較為合理。一方面絕對規(guī)模仍然較大，可以有力支持重點領(lǐng)域的項目建設，擴大有效投資；另一方面，相比前些年專項債規(guī)模保持較高增速，且明顯高于償債主要來源的同期地方政府性基金收入增速，近兩年保持合理增速很有必要。
“疫情和國際復雜形勢給全球經(jīng)濟增長帶來諸多不穩(wěn)定性因素，我國的經(jīng)濟增長和財政收入難免受到影響，控制債務規(guī)模也能夠為未來幾年留足調(diào)控空間。”鄭春榮說。
他認為，各地的政府性基金增長速度存在較大差異，有些地區(qū)的專項債規(guī)模還有擴大空間，但基礎(chǔ)設施建設已基本到位，儲備的項目不多；有些地區(qū)的專項債規(guī)模則受制于政府性基金的增長，從控制財政風險的角度，不能進一步擴大發(fā)債規(guī)模。
預算報告數(shù)據(jù)顯示，2022年全國地方政府性基金預算本級收入預計為94420億元，同比增長0.4%。
財達證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財經(jīng)，近兩年地方新增債務規(guī)模小幅回落，能體現(xiàn)政府債務管理更趨于規(guī)范，而且也反映了“穩(wěn)增長”的政策導向。相比于一般債對應的純公益性項目，對經(jīng)濟社會發(fā)展有間接拉動作用，專項債所涉及項目，如園區(qū)建設等，在創(chuàng)造一定收益的同時，可與社會資本聯(lián)動，對地方經(jīng)濟及基礎(chǔ)設施建設帶動作用更為直接，能更好地發(fā)揮“穩(wěn)增長”作用，因此今年專項債規(guī)模與去年持平。
目前中國地方政府債務風險總體安全可控。財政部數(shù)據(jù)顯示，2020年末地方政府債務率是93.6%，位于國際上通行的標準（100%~120%）以內(nèi)。
專項債監(jiān)管更嚴
近些年，專項債規(guī)模快速攀升，一些問題也引起官方警惕。
《預算報告》在總結(jié)去年預算執(zhí)行和財政工作中存在的一些困難和問題時稱，部分地方專項債券項目儲備不足，債券資金閑置，投向領(lǐng)域不合規(guī)。
溫來成表示，目前專項債問題主要體現(xiàn)在項目管理上，比如符合條件的項目儲備不足，一些項目因為前期工作不扎實等原因，導致債券資金到位后項目無法實施，資金閑置。另外一些項目收益測算被夸大。這些都會對債券償本付息造成影響，因此專項債需要強化項目管理環(huán)節(jié)。
另外，根據(jù)一些地方審計部門等披露的情況，一些專項債資金違規(guī)用于發(fā)工資、買理財，或者用于樓堂館所等禁止性領(lǐng)域。
事實上，近些年財政部等部門不斷強化監(jiān)管，提高專項債資金使用效率。比如去年財政部制定專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案、專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單、專項債券用途調(diào)整操作指引等制度，促進債券資金安全規(guī)范高效使用。
《預算報告》要求，今年堅持“資金跟著項目走”，做深做細專項債券項目儲備，用好用足專項債券作為重大項目資本金政策，優(yōu)化專項債券投向領(lǐng)域，嚴格資金使用監(jiān)管，不撒“胡椒面”，重點支持在建和能夠盡快開工的項目，擴大有效投資。
另外，《預算報告》還提出，今年地方政府專項債券適當提高使用集中度，向項目準備充分地區(qū)傾斜，并加快債券發(fā)行使用，對違規(guī)使用專項債券的地區(qū)實施扣減新增限額、暫停發(fā)行使用、收回閑置資金等處罰。
“專項債涉及多個部門，建議地方各個部門加大協(xié)同，在項目審核時需要鼓勵各部門進行項目推薦，發(fā)揮各自優(yōu)勢進行項目把關(guān)，同時提升協(xié)作效率，加快審批手續(xù)的辦理。另外，進一步完善地方債評審專家?guī)旃芾怼?rdquo;胡恒松稱。
他認為，近兩年，財政部更加關(guān)注專項債的合規(guī)性，管理更加規(guī)范。隨著專項債監(jiān)管更加完善，可以促進專項債的資金投向更加精準，轉(zhuǎn)化為有效投資需求。
隱性債務有序化解
目前地方政府債務風險更主要集中在隱性債務風險。隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外，直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。
在2018年以前，一些地方政府違法違規(guī)舉債，導致隱性債務增長較快，規(guī)模較大。為積極穩(wěn)妥防范化解隱性債務風險，近些年隱性債務監(jiān)管力度不斷加大和完善，財政部稱隱性債務風險進一步緩釋，風險總體可控。
不過《預算報告》在談及問題時稱，新增隱性債務情況仍然存在，有的地方政府債務負擔較重，部分地方償債壓力較大。
《預算報告》要求，今年堅決遏制新增地方政府隱性債務，加強部門信息共享和協(xié)同監(jiān)管，強化預算約束和政府投資項目管理，始終保持監(jiān)管高壓態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起。對違法違規(guī)舉債融資的嚴肅追責問責，以強有力問責形成震懾。
財政部部長劉昆不久前也撰文稱，支持地方有序化解存量隱性債務，建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現(xiàn)債務人、債權(quán)人合理分擔風險，推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型等舉措。
胡恒松表示，各省隱性債務構(gòu)成不同，規(guī)模不一致，更重要的是經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，這就需要結(jié)合各地實際，尋找對應方案穩(wěn)步化解債務。如操之過急，則地方政府、融資平臺等壓力加大，易引發(fā)區(qū)域金融風險。
“隱性債務化解的關(guān)鍵依然在于城市政府投資融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，而城投轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于增強自身造血能力，不斷優(yōu)化自身債務結(jié)構(gòu)。這就需要城投充分把握‘十四五’發(fā)展機遇，在產(chǎn)業(yè)投資、資本運營等方面開展嘗試。”胡恒松說。
溫來成也認為，相當一部分城投公司依然靠借新債還舊債來過日子，因此在隱性債務風險化解中，一定要穩(wěn)妥有序推進，不能因為推進過快引發(fā)新的風險。
湖南省財政廳廳長石建輝近日撰文在談及妥善防風險時表示，對全省到期債務實行因地制宜分類制定應對措施，確保精準拆彈。建立政銀企協(xié)調(diào)機制，引導金融機構(gòu)合規(guī)緩釋平臺公司債務風險，實現(xiàn)成本高變低、性質(zhì)剛變?nèi)帷?/p>
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