當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動(dòng)態(tài) 來源：南京卓遠(yuǎn) 作者：金佳龍 袁從龍
11月21日，國務(wù)院國資委黨委書記、主任郝鵬主持召開國有企業(yè)改革專家座談會(huì)，就當(dāng)前國企改革面臨的重點(diǎn)難點(diǎn)問題和下一步深化國資國企改革的重點(diǎn)措施聽取意見建議。郝鵬強(qiáng)調(diào)，未來三年是國有企業(yè)改革的關(guān)鍵歷史階段，國資委將深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，抓緊制訂國企改革三年行動(dòng)方案，明確深化改革的目標(biāo)、時(shí)間表、路線圖。
近期重慶市政府出臺(tái)的《關(guān)于深化區(qū)縣國企國資改革的指導(dǎo)意見》（渝府辦發(fā)【2019】112號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）與國資委意圖不謀而合，《意見》要求各區(qū)縣繼續(xù)推進(jìn)國有資本優(yōu)化配置，深化國有企業(yè)改革，提高國有資本監(jiān)管效能，以切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力與競(jìng)爭(zhēng)力?！兑庖姟肥抢^《重慶市國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》之后，重慶市政府近期國資國企改革又一舉措，標(biāo)志著重慶市區(qū)縣級(jí)國資國企改革的進(jìn)一步深化，區(qū)縣級(jí)國資國企改革逐漸進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。
一、本輪區(qū)縣國資改革政策出臺(tái)的背景
重慶市為深化國資國企改革，先后出臺(tái)了《重慶市深化國有企業(yè)改革實(shí)施方案》、《關(guān)于市屬國有重點(diǎn)企業(yè)功能界定與分類的通知》、《貫徹黨的十九大精神深化全市國企國資改革方案（2018-2020年）》《重慶市國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)實(shí)施方案》等一系列文件，形成了市屬國有企業(yè)改革政策體系的主體框架，指導(dǎo)國資國企改革工作并取得較好成效。但是，重慶市區(qū)縣級(jí)國資國企改革工作大幅落后于市屬國有企業(yè)，目前區(qū)縣仍處在國資國企改革比較初級(jí)的階段，主要表現(xiàn)為幾方面：
（一）國資布局層面，區(qū)縣國資布局分化
重慶市區(qū)縣國資體量巨大，根據(jù)WIND數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，重慶市各區(qū)縣下屬國有企業(yè)資產(chǎn)總量達(dá)1.79萬億元[1]，規(guī)模大于市級(jí)國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模，細(xì)化來看，各區(qū)縣分化明顯，區(qū)縣國企資產(chǎn)規(guī)模與GDP相關(guān)度不高，各地國資布局差異化較大。例如：
1.各區(qū)縣中2018年GDP前三位的渝北區(qū)（主城區(qū)）、九龍坡區(qū)（主城區(qū)）和渝中區(qū)GDP均破千億，但已發(fā)債的國有企業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模占GDP比例均為超過50%；
2.GDP第四位的涪陵區(qū)已發(fā)債國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達(dá)1546.77億元，是GDP總量的1.44倍；
3.涪陵區(qū)、合川區(qū)、沙坪壩區(qū)（主城區(qū)）、江津區(qū)、長壽區(qū)五地發(fā)債存續(xù)期國有企業(yè)規(guī)模均破千億；
4.南川區(qū)、合川區(qū)兩地國資規(guī)模超過了當(dāng)年GDP的2倍。
雖各區(qū)縣國資體量與GDP無直接對(duì)應(yīng)聯(lián)系，且已發(fā)債企業(yè)資產(chǎn)不能全面反映各區(qū)縣國資總量，但從融資端考慮，當(dāng)前情況能反映出一些區(qū)縣國資仍有進(jìn)一步整合優(yōu)化的空間。
注：江北區(qū)、彭水縣、巫山縣、巫溪縣、城口縣暫未有處于債券存續(xù)期的國有企業(yè)，未納入本次分析范圍。
（二）業(yè)務(wù)層面，區(qū)縣企業(yè)普遍經(jīng)營能力不足，業(yè)務(wù)單一
從經(jīng)營數(shù)據(jù)來看，重慶市各區(qū)縣處于發(fā)債存續(xù)期的國有企業(yè)共74家，2018年度平均資產(chǎn)規(guī)模為242.52，平均營業(yè)收入為12.11億元，與市屬國企或市屬開發(fā)區(qū)國企存在均存在較大差距。市屬國企平均資產(chǎn)規(guī)模破千億，單體平均營業(yè)收入達(dá)135.69億元；市屬開發(fā)區(qū)平均資產(chǎn)規(guī)模超500億，單體平均營業(yè)收入達(dá)33.45億元。
注：市級(jí)開發(fā)區(qū)包括：兩江新區(qū)、重慶高新區(qū)、重慶經(jīng)開區(qū)、雙橋經(jīng)開區(qū)、萬盛經(jīng)開區(qū)。
從業(yè)務(wù)范圍來看，各區(qū)縣國有企業(yè)經(jīng)營范圍普遍分布與城市建設(shè)投融資、土地整理開發(fā)相關(guān)領(lǐng)域，或依靠區(qū)域旅游和礦產(chǎn)資源開展部分經(jīng)營性業(yè)務(wù)。整體而言企業(yè)對(duì)區(qū)域政府和財(cái)政依賴度較高，經(jīng)營性、市場(chǎng)化業(yè)務(wù)能力較少。74家樣本國有企業(yè)主體信用評(píng)級(jí)以AA為主（55家），AA+評(píng)級(jí)的僅有11家，其中沙坪壩區(qū)有兩家AA+國有企業(yè)。
表 各區(qū)縣AA+企業(yè)基本情況（單位：億元）
（三）政企關(guān)系層面，相關(guān)機(jī)制還需進(jìn)一步優(yōu)化
同全國大部分區(qū)縣及國有企業(yè)一樣，重慶市各區(qū)縣國有企業(yè)在目前的政策環(huán)境和自身發(fā)展瓶頸下面臨著較大的轉(zhuǎn)型壓力，當(dāng)前政府（國資委）與國有企業(yè)的管理界面較模糊，亟待在本輪深化改革中進(jìn)一步明確相關(guān)機(jī)制，例如本次《意見》中提到的六大方面，對(duì)區(qū)縣國資國企改革指明了方向，需要各區(qū)縣結(jié)合各自實(shí)際情況因地制宜的制定具體改革措施，以提高國有資產(chǎn)監(jiān)管較能，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力。
二、本次《意見》重點(diǎn)內(nèi)容解讀
改革指導(dǎo)意見主要內(nèi)容包括6部分，涉及國資布局、投融資平臺(tái)公司改革、混改、企業(yè)制度建設(shè)、國資監(jiān)管以及黨的領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。指導(dǎo)意見主要內(nèi)容如下：
1、優(yōu)化國資布局，提高運(yùn)營效率。意見提出推動(dòng)國有資本布局“三個(gè)聚焦”——向公共服務(wù)領(lǐng)域聚焦、向重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域聚焦、向區(qū)縣規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域聚焦，意見明確促使國有企業(yè)從不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。鼓勵(lì)國有企業(yè)通過專業(yè)化重組來整合資源，處僵治困，清理處置低效無效資產(chǎn)，提高效率；圍繞區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)方向，以大數(shù)據(jù)、智能化、綠色化為引領(lǐng)，著力培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
2、厘清政企權(quán)責(zé)，深化投融資平臺(tái)改革。分類處置區(qū)縣投融資平臺(tái)債務(wù)，公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)要區(qū)分企業(yè)與政府的權(quán)利與義務(wù)，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制；經(jīng)營性債務(wù)要按照市場(chǎng)化方式依法籌集資金償還。規(guī)范平臺(tái)融資，政府及部門不得為投融資平臺(tái)融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾；投融資平臺(tái)公司不得違規(guī)包裝項(xiàng)目進(jìn)行融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地融資，不得將預(yù)期土地收入作為償債資金來源。各區(qū)縣要規(guī)范注資行為，嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)注入企業(yè)，有序推進(jìn)公益性資產(chǎn)通過直接劃轉(zhuǎn)、債務(wù)置換、資產(chǎn)置換等方式進(jìn)行清理剝離。推動(dòng)區(qū)縣投融資平臺(tái)公司重組整合，每個(gè)區(qū)縣承擔(dān)公益行項(xiàng)目建設(shè)的單位最多不超過3家，促進(jìn)實(shí)體類平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營等領(lǐng)域的市場(chǎng)化運(yùn)作的國有企業(yè)，清理空殼類平臺(tái)。
3、分類推進(jìn)市場(chǎng)化改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)類國有企業(yè)要全面推進(jìn)混合所有制改革，鼓勵(lì)國有資本、集體資本、非公有資本等以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、合資合作、技術(shù)引進(jìn)、改制上市等方式參與混合所有制改革。區(qū)縣政府原則上不再獨(dú)資新辦完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)類國有企業(yè)。分類推進(jìn)企業(yè)市場(chǎng)化改革，國有工商類企業(yè)要按照市場(chǎng)化原則開展商業(yè)化運(yùn)作，優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退；國有村鎮(zhèn)銀行、小貸擔(dān)保等金融類金融企業(yè)要嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，擇機(jī)逐步退出；投融資平臺(tái)公司要加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力和效率。
4、建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度，打造獨(dú)立市場(chǎng)主體。深入推進(jìn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，依法落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，推動(dòng)國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體。規(guī)范企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，做實(shí)和規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)。深化企業(yè)三項(xiàng)制度改革，推進(jìn)市場(chǎng)化選人用人機(jī)制改革。建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度，根據(jù)不同企業(yè)類別和層級(jí)，實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同的選人用人方式，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核。
5、建立權(quán)責(zé)清單，加強(qiáng)國資監(jiān)管。以管資本為主推進(jìn)國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，科學(xué)界定國有資本出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界。規(guī)范國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理，防止國有資本流失。加強(qiáng)國有企業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督，建立重大事項(xiàng)信息公開和對(duì)外披露制度，運(yùn)用大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管，加大對(duì)違規(guī)投資經(jīng)營的追責(zé)問責(zé)力度。清理、移交區(qū)縣黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬企業(yè)，其經(jīng)營性資產(chǎn)納入?yún)^(qū)縣國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一監(jiān)管；推進(jìn)企業(yè)與主管部門脫鉤，并且區(qū)縣黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位原則上不再新設(shè)國有企業(yè)。
6、黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對(duì)國企的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，營造深化區(qū)縣國企國資改革的良好氛圍。
三、區(qū)縣國資國企改革應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題
（一）政企關(guān)系
國有企業(yè)與政府關(guān)系一直都是國資國企改革中比較重要的問題。根據(jù)南京卓遠(yuǎn)在全國國資國企調(diào)研以及實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，縣級(jí)國有企業(yè)政企關(guān)系未厘清主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是國有企業(yè)與政府間缺乏市場(chǎng)化契約關(guān)系，項(xiàng)目投融資建設(shè)存在行政指令性任務(wù)。
二是公益性項(xiàng)目建設(shè)投資回報(bào)機(jī)制不健全。從公益性項(xiàng)目投融資建設(shè)，到建成后的移交、運(yùn)營、維護(hù)，地方國有企業(yè)與財(cái)政的投入補(bǔ)償機(jī)制或者付費(fèi)機(jī)制不清晰，政府與企業(yè)存在權(quán)責(zé)利不清的現(xiàn)象。
三是企業(yè)對(duì)外投資自主性差，受主管部門或領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)較大。
（二）國資布局
國務(wù)院國資委提出國有資本向關(guān)系國家安全、國計(jì)民生、前瞻性戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集中，而一般性的競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)則要加大退出力度。可以看出，國有企業(yè)要在保障國家安全、保障人民生活、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等方面發(fā)揮作用。本次重慶改革指導(dǎo)意見提出 “三個(gè)聚焦”——推動(dòng)國有資本布局向公共服務(wù)領(lǐng)域聚焦、向重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域聚焦、向區(qū)縣規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域聚焦，并且要求國有企業(yè)從不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，這都與中央政策要求一致。
（三）國資監(jiān)管
國資監(jiān)管是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革乃至國資國企改革的重要方面。傳統(tǒng)的“管人、管事、管資產(chǎn)”的國資監(jiān)管模式對(duì)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)構(gòu)成較大限制，很難適應(yīng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的要求。建立和完善以管資本為主的國資監(jiān)管體系，授予企業(yè)更多的經(jīng)營自主權(quán)，對(duì)于提高國有企業(yè)運(yùn)營效率，增強(qiáng)國有企業(yè)活力、競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。
（四）投融資體制
2014年國發(fā)43號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》拉開了新一輪地方投融資體制改革的序幕，隨后各部門陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)政策文件共同建立起我國的地方投融資體系，總結(jié)起來可以概括為修明渠、堵暗道、封偏門。“后43號(hào)文”時(shí)期，財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)、財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)、財(cái)金[2018]23號(hào)、國辦發(fā)[2018]101號(hào)、《政府投資條例》等政策密集出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)“疏堵結(jié)合”，應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府投融資體面臨“再平衡”格局，地方國有企業(yè)尤其是區(qū)縣級(jí)國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，亟需創(chuàng)新投融資模式，構(gòu)筑自身核心能力。
（五）國有資產(chǎn)保值增值
促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值是國資國企改革的重要原則。在與國有企業(yè)交流中發(fā)現(xiàn)，為防止因國有資產(chǎn)流失而擔(dān)責(zé)，國有企業(yè)投資積極性較低，這對(duì)于手握大量資源的國企來說實(shí)際是一種資源的浪費(fèi)。企業(yè)經(jīng)營中總會(huì)有各種不確定性，對(duì)外投資更是風(fēng)險(xiǎn)較大的商業(yè)行為，給予企業(yè)一定限度的盡職免責(zé)、獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，或許更有利于激發(fā)企業(yè)的活力。
四、區(qū)縣國資國企轉(zhuǎn)型升級(jí)與高質(zhì)量發(fā)展
思路
（一）國有資產(chǎn)整合與盤活
國有企業(yè)承擔(dān)了地方城市建設(shè)與運(yùn)營、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大責(zé)任，地方政府應(yīng)給予適當(dāng)支持?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)需要投入大量的資金，企業(yè)時(shí)常需要通過融資解決資金問題，銀行貸款、發(fā)行債券等對(duì)公司經(jīng)營性資產(chǎn)總量、經(jīng)營性收入、信用評(píng)級(jí)等都具有一定要求，進(jìn)行國有資產(chǎn)重組整合是提升企業(yè)市場(chǎng)化融資能力的最有效的手段。
推動(dòng)地方“四資”梳理，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入企業(yè)之中，促進(jìn)企業(yè)整合重組，有利于企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債水平，順利開展項(xiàng)目融資建設(shè)，緩解地方財(cái)政短期壓力；而且經(jīng)營性資產(chǎn)劃入國有企業(yè)，有利于企業(yè)積極開展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身造血功能。
（二）企業(yè)定位與業(yè)務(wù)布局
企業(yè)定位是指引企業(yè)未來發(fā)展的方向。明確企業(yè)定位，結(jié)合公司優(yōu)勢(shì)資源能力及行業(yè)發(fā)展前景，確定未來重點(diǎn)發(fā)展業(yè)務(wù)板塊。通常情況下以城投公司為代表的區(qū)縣級(jí)國有企業(yè)可發(fā)展的業(yè)務(wù)板塊有：基礎(chǔ)設(shè)施板塊，經(jīng)營性地產(chǎn)板塊，金融板塊，公用事業(yè)板塊，資產(chǎn)運(yùn)營板塊，資本投資運(yùn)營板塊和文化產(chǎn)業(yè)等板塊，各城投公司可根據(jù)自身資源稟賦、發(fā)展情況選擇優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)板塊布局。
（三）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)運(yùn)營效率
建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以董事會(huì)為核心的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，合理界定公司“黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)理層”的權(quán)力與義務(wù)，確保企業(yè)治理合理高效運(yùn)轉(zhuǎn)。做實(shí)和規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，保證董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等職權(quán)；保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，充分發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營管理作用；監(jiān)事會(huì)要發(fā)揮好監(jiān)督作用；各部門各司其職，互相配合，提高企業(yè)管理效率。按照與市場(chǎng)化原則相適應(yīng)的目標(biāo)完善企業(yè)制度建設(shè)，提高企業(yè)運(yùn)營效率。
（四）以管資本為主轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管職能
以管資本為主實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)，給予國有企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán)?？茖W(xué)設(shè)置國有企業(yè)經(jīng)營考核指標(biāo)，實(shí)行與績(jī)效考核相掛鉤的具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬制度，有利于國有企業(yè)吸引人才，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，以更好的實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
（五）明確政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型
國有企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型首先要厘清企業(yè)與政府關(guān)系，企業(yè)承擔(dān)政府項(xiàng)目要建立起相應(yīng)的契約關(guān)系和明確的投資回報(bào)機(jī)制；政府部門要指導(dǎo)、支持國有企業(yè)開展與主業(yè)相關(guān)的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，合法合規(guī)經(jīng)營。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，盡量按照市場(chǎng)化原則運(yùn)營、管理國有企業(yè)，簡(jiǎn)政放權(quán)，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有企業(yè)經(jīng)營管理制度，進(jìn)一步解放國有企業(yè)，充分發(fā)揮國有企業(yè)的創(chuàng)造力，才能進(jìn)一步提升地方國有企業(yè)的活力、控制力和影響力。
[1] 本文關(guān)于重慶市范圍內(nèi)相關(guān)國有企業(yè)數(shù)據(jù)口徑僅包括當(dāng)前處在債券存續(xù)期間的國有企業(yè)。