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作者：總經(jīng)辦 呂露露
來源：南京卓遠
引言
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險基金支付壓力不斷加大，為充分體現(xiàn)代際公平和國有企業(yè)發(fā)展成果全民共享，按照中央關(guān)于多渠道籌集社會保障基金的決定精神，2017年11月18日國務(wù)院發(fā)布了【2017】49號文《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚ㄒ韵潞喎Q“實施方案”），明確按照試點先行、分級組織、穩(wěn)步推進的原則完成劃轉(zhuǎn)工作。
國務(wù)院常務(wù)會議于2019年7月10日決定，2019年全面推開劃轉(zhuǎn)工作。經(jīng)國務(wù)院批準，財政部等五部門于2019年9月10日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸸ぷ鞯耐ㄖ罚ㄒ韵潞喎Q“操作辦法”），提出了更詳細的操作辦法，同時明確了劃轉(zhuǎn)時間和執(zhí)行要求。中央層面，具備條件的企業(yè)于2019年底前基本完成，確有難度的企業(yè)可于2020年底前完成，中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)待集中統(tǒng)一監(jiān)管改革完成后予以劃轉(zhuǎn)；地方層面，于2020年底前基本完成劃轉(zhuǎn)工作。據(jù)時代周報記者統(tǒng)計，截止2020年12月，至少有26個省份發(fā)布了相關(guān)的實施方案，其中有21個省份是在今年發(fā)布的，預計部分省份或者部分省份的部分地區(qū)將會延遲至2021年完成。
表1 今年部分省市劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨甘崂?/span>
劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鹗窃诮y(tǒng)籌考慮基本養(yǎng)老保險制度改革和深化國有企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，增強基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的重要舉措，劃轉(zhuǎn)國有資本對充實社會基金、緩解財政壓力、減輕企業(yè)負擔、推動國有企業(yè)深化改革，實現(xiàn)國有股權(quán)多元化持有，推動完善公司治理結(jié)構(gòu)方面具有重大意義。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金的可行性和必要性已無需探討，本文將根據(jù)實施方案和操作辦法為大家介紹劃轉(zhuǎn)國有資本社?；鸬牟僮髁鞒毯妥⒁馐马棥?/span>
第二部分
劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鸩僮髁鞒?/span>
一、劃轉(zhuǎn)基本原則。國務(wù)院【2017】49號文規(guī)定的劃轉(zhuǎn)部分國有資本，基本目標是彌補因?qū)嵤┮曂U費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，促進建立更加公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。劃轉(zhuǎn)的國有資本具有充實社保基金的特定用途和政策目標，運營收益根據(jù)基本養(yǎng)老保險基金的支出需要上繳，專項用于彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口。劃轉(zhuǎn)的國有資本應(yīng)集中持有，獨立運行，單獨核算，接受考核和監(jiān)督。
二、關(guān)于劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)對象的確定。本次劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)對象的確定采取自上而下的確認方式，由各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)負責提出本機構(gòu)所監(jiān)管企業(yè)擬劃轉(zhuǎn)股權(quán)的建議方案，由財政部會同有關(guān)部門審核確認，無需企業(yè)自行認定。從劃轉(zhuǎn)范圍來看，將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)以及國務(wù)院另有規(guī)定的除外。劃轉(zhuǎn)范圍覆蓋全國，僅限定企業(yè)類型。從劃轉(zhuǎn)對象來看，劃轉(zhuǎn)對象為公司股權(quán)，已完成公司制改革的企業(yè)，直接劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團股權(quán)，沒有完成公司制改革的企業(yè)，完成公司制改革后進行劃轉(zhuǎn)，同時明確了多元持股企業(yè)牽頭實施單位的確定以及具體劃轉(zhuǎn)程序。
三、劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。劃轉(zhuǎn)比例是綜合考慮企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口測算情況、基本養(yǎng)老保險制度改革正在推進以及國有企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，具有一定的謹慎性、現(xiàn)實性和科學性，便于在全國統(tǒng)一推行。目前眾多學者提出的國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的最優(yōu)比例均高于10%，根據(jù)實施方案意見，后續(xù)會結(jié)合基本養(yǎng)老保險制度改革及可持續(xù)發(fā)展要求研究是否需要進一步劃轉(zhuǎn)。
四、承接主體的確定。劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)，由國務(wù)院委托社?；饡撠熂谐钟校瑒澽D(zhuǎn)的地方企業(yè)國有股權(quán)，由各省級人民政府設(shè)立國有獨資公司集中持有、管理和運營，也可將劃轉(zhuǎn)的國有股權(quán)委托本?。▍^(qū)、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。劃轉(zhuǎn)股權(quán)不改變國有資本屬性，屬于國有股權(quán)的多元化持有，不改變企業(yè)國有股權(quán)的屬性和總量。
五、劃轉(zhuǎn)工作辦理。劃轉(zhuǎn)非上市企業(yè)國有股權(quán)的，劃轉(zhuǎn)對象應(yīng)在收到國有股劃轉(zhuǎn)通知后20個工作日內(nèi)，申請辦理國有產(chǎn)權(quán)變更登記，并根據(jù)工商變更登記的相關(guān)規(guī)定，及時完成工商變更登記手續(xù)。劃轉(zhuǎn)上市公司國有股權(quán)的，中國證券登記結(jié)算有限責任公司在收到國有股劃轉(zhuǎn)通知后15個工作日內(nèi)完成國有股權(quán)變更登記，并將變更登記情況反饋相關(guān)國有股東，同時抄送相關(guān)承接主體。
因擔保、質(zhì)押、司法凍結(jié)等原因?qū)е聡泄蓶|所持股權(quán)受限的，優(yōu)先劃轉(zhuǎn)不受限股權(quán)；不受限股權(quán)不足的，國有股東應(yīng)盡快解除限制并及時完成劃轉(zhuǎn)；暫時無法解除的，國有股東應(yīng)說明限制解除的具體時間，待限制解除后的15個工作日內(nèi)，完成劃轉(zhuǎn)工作。
國有股權(quán)劃出方應(yīng)當就劃轉(zhuǎn)事項通知本企業(yè)債權(quán)人。涉及上市公司股份權(quán)益變動的，相關(guān)企業(yè)需按照證券監(jiān)管有關(guān)規(guī)定，履行信息披露義務(wù)。
六、劃轉(zhuǎn)國有資本的管理。承接主體享有所劃入國有股權(quán)的收益權(quán)、處置權(quán)和知情權(quán)，不干預企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理。對劃入的國有股權(quán)，要按規(guī)定履行3年以上的禁售期義務(wù)。一般不向企業(yè)派出董事。必要時，經(jīng)批準可向企業(yè)派出董事。社保基金會等承接主體和企業(yè)原有股東可通過協(xié)議等方式明確股東權(quán)利的行使方式。
承接主體的收益體現(xiàn)分紅為主、運作為輔的原則，承接主體的收益主要來源于股權(quán)分紅。劃轉(zhuǎn)國有資本運作管理辦法出臺前，劃轉(zhuǎn)國有資本產(chǎn)生的現(xiàn)金收益可由承接主體進行投資，投資范圍限定為銀行存款、一級市場購買國債和對劃轉(zhuǎn)對象的增資。
七、操作辦法還規(guī)定了稅費減免問題以及與原國有股轉(zhuǎn)（減）持政策的銜接問題。明確在國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)和接收過程中，免征印花稅、過戶費等稅費，并規(guī)定了所得稅處理方式。自《實施方案》印發(fā)之日起，《財政部關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司和國有銀行國有股減持有關(guān)問題的通知》（財金函〔2004〕21號）、《財政部 國資委 證監(jiān)會 社?；饡P(guān)于進一步明確金融企業(yè)國有股轉(zhuǎn)持有關(guān)問題的通知》（財金〔2013〕78號）、《財政部關(guān)于取消國有創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和國有創(chuàng)業(yè)投資引導基金國有股轉(zhuǎn)持義務(wù)審批事項后有關(guān)管理工作的通知》（財資〔2015〕39號）停止執(zhí)行。
第三部分
國有資本充實社?；饘澽D(zhuǎn)企業(yè)的影響
劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；饘τ谌珖绫；鸷蜕绫ｎI(lǐng)取者來說是受益的，對劃轉(zhuǎn)自然持積極態(tài)度，但是對于劃轉(zhuǎn)企業(yè)來說，在無法明確劃轉(zhuǎn)后的影響的同時則可能存在地方政府落實政策的積極性不高，相關(guān)利益主體協(xié)調(diào)困難、對部分企業(yè)劃轉(zhuǎn)比例過高的問題，筆者將根據(jù)實施方案和操作辦法的基本內(nèi)容對國有資本充實社保基金對劃轉(zhuǎn)企業(yè)的影響提出一些看法。
一、國有資本劃轉(zhuǎn)，不會大量變現(xiàn)國有資本。根據(jù)財政部的回復，國有資本劃轉(zhuǎn)后，一是國有資本的收益主要來源于股權(quán)分紅，由社保基金會等承接主體持有。今后，由各承接主體的同級財政部門統(tǒng)籌考慮基本養(yǎng)老保險基金的支出需要和國有資本收益狀況，適時實施收繳。我國企業(yè)養(yǎng)老保險基金總體上有較大規(guī)模的結(jié)余，基本養(yǎng)老保險基金有相當存量，短期內(nèi)財政部門不會對劃轉(zhuǎn)的國有資本實施收益收繳，不會導致承接主體變現(xiàn)國有資本。二是《實施方案》提出，社保基金會等承接主體經(jīng)批準可以通過國有資本運作獲取收益。國有資本運作主要是國有資本的結(jié)構(gòu)調(diào)整和有序進退，目標是實現(xiàn)國有資本保值增值，獲取更多收益，不是簡單的變現(xiàn)國有資本。三是社?；饡瘸薪又黧w要履行3年以上的禁售期義務(wù)，并應(yīng)承繼原持股主體的其他限售義務(wù)。在禁售期內(nèi)，如劃轉(zhuǎn)涉及的相關(guān)企業(yè)上市，還應(yīng)承繼原持股主體的禁售期義務(wù)。因此，在上述期限內(nèi)承接主體也不會變現(xiàn)國有資本。
二、國有資本劃轉(zhuǎn)，國企日常經(jīng)營一般不受影響，承接主體作為財務(wù)投資者不干預企業(yè)日常經(jīng)營管理，不改變企業(yè)國有股權(quán)的屬性和總量，同時承接主體一般不向國企派駐董事，僅享有收益權(quán)、處置權(quán)、知情權(quán)。因此股權(quán)劃轉(zhuǎn)后，承接主體實際上是作為劃轉(zhuǎn)公司的小股東，享受分紅收益，必要時，可將10%股權(quán)轉(zhuǎn)讓獲取收益。但是，根據(jù)《實施方案》，必要時經(jīng)批準可派駐董事，因此如承接主體未達到一定的收益保障，后續(xù)也存在派董事、監(jiān)事插手國企日常經(jīng)營的可能。
三、承接主體與劃轉(zhuǎn)企業(yè)不形成關(guān)聯(lián)關(guān)系，不影響劃轉(zhuǎn)企業(yè)的關(guān)聯(lián)方披露事項。根據(jù)《實施方案》，承接主體的持股比例較小，只要社保基金會等承接主體不干預企業(yè)日常經(jīng)營管理以及不派出董事，承接主體與劃轉(zhuǎn)企業(yè)不形成關(guān)聯(lián)關(guān)系，不影響劃轉(zhuǎn)企業(yè)的關(guān)聯(lián)方披露事項。
四、存在提高劃轉(zhuǎn)企業(yè)以后的利潤上繳比例的風險，導致劃轉(zhuǎn)企業(yè)擴大分紅比例，影響企業(yè)再生產(chǎn)。隨著社?；鹛澘彰娴牟粩鄶U大，提高劃轉(zhuǎn)企業(yè)的利潤分紅比例將成為彌補社?；鹑笨诘闹匾绞?，提高利潤上繳比例、影響企業(yè)再生產(chǎn)將成為一個大概率事件。
第四部分
劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鹱⒁馐马?/span>
為保證國有資本順利劃轉(zhuǎn)，同時希望能夠通過劃轉(zhuǎn)推動國有企業(yè)治理與管理的改善，我們需要關(guān)注國有資本劃轉(zhuǎn)本身及國有資本劃轉(zhuǎn)后的管理上的風險防范和控制情況，不能出現(xiàn)糾紛。
一、簽訂書面協(xié)議確定社?；饡瘸薪又黧w股權(quán)行使方式，劃轉(zhuǎn)協(xié)議規(guī)定內(nèi)容需要齊備。盡管實施方案明確承接主體僅享有收益權(quán)、處置權(quán)和知情權(quán)，一般不派駐董事，不得干預企業(yè)日常經(jīng)營管理，但是10%的股權(quán)對應(yīng)的表決權(quán)如何處理未明確約定，尤其是對于有多個股東且股權(quán)比例差距不大的公司，仍可能會對國企大股東制衡影響，是否會存在承接主體以改善企業(yè)治理水平保證承接主體收益為由干預重大決策目前不得而知。因此簽訂書面協(xié)議確定社保基金會等承接主體股權(quán)行使方式非常重要，同時應(yīng)相應(yīng)修訂劃轉(zhuǎn)公司的章程。承接主體和企業(yè)原有股東可通過協(xié)議或進行一致行動人授權(quán)等方式，明確股東權(quán)益的行使方式，可委托企業(yè)原股東代為行使除收益權(quán)、處置權(quán)和知情權(quán)以外的股東權(quán)利。
二、需建立國有企業(yè)股權(quán)分紅的相關(guān)機制。一方面保障承接主體的利益，另一方面避免承接主體簡單變現(xiàn)國有資本。目前部分省份如山東省已經(jīng)明確承接主體不承擔劃轉(zhuǎn)企業(yè)的虧損，部分省份已經(jīng)明確承接主體按照不融資、不負債、不擔保、要分紅的原則確定公司章程，是否意味著承接主體作為財務(wù)投資者有優(yōu)先分紅權(quán)？目前尚無說法。我們認為承接主體成為企業(yè)股東后，享受股權(quán)分紅的同時也需要承擔股權(quán)分紅收益的風險，需要根據(jù)國有企業(yè)的實際經(jīng)營情況決定是否分紅。
三、國有資本劃轉(zhuǎn)應(yīng)注意對債權(quán)人的權(quán)利保護，及時通知債務(wù)人。《實施方案》沿用了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2005]239號）第八條中劃出方應(yīng)當就無償劃轉(zhuǎn)事項通知本企業(yè)（單位）債權(quán)人的規(guī)定，考慮到國有資本無償劃轉(zhuǎn)情況下，可能降低劃轉(zhuǎn)企業(yè)的償債能力，從而影響其債權(quán)人的利益。同時，如果劃轉(zhuǎn)企業(yè)為上市公司或者有發(fā)行債券，應(yīng)根據(jù)上市公司信息披露、債券發(fā)行信息披露的相關(guān)規(guī)定進行公告。在國有資本劃轉(zhuǎn)的實際操作中，應(yīng)遵循規(guī)定的程序，依法合規(guī)的前提下妥善處理，保障國有資本劃轉(zhuǎn)行為的合法性、有效性。
四、國有企業(yè)股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)其他股東無權(quán)行使優(yōu)先購買權(quán)。本次國有資本劃轉(zhuǎn)涉及股份有限公司、有限責任公司，對于人合性的有限責任公司其他股東是否有優(yōu)先購買權(quán)呢？我們認為國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)是國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的一種特殊形式，屬于特殊形式的財產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為，但又不同于在對價基礎(chǔ)上的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，該行為不是獨立民事主體之間的平等交易行為，是履行國有資產(chǎn)管理部門就國有產(chǎn)權(quán)行使管理權(quán)的行政行為，沒有遵循市場主體之間公平、等價、有償?shù)纳淌略瓌t。國有企業(yè)股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)屬于行政行為，不屬于民事意義上的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為”。因此，國有企業(yè)股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)利益其他股東無權(quán)行使優(yōu)先購買權(quán)。
五、建立對承接主體的運營和管理監(jiān)督體制。根據(jù)實施方案規(guī)定，承接主體僅是將上年度國有資本收益和分紅情況報送同級財政、人力資源社會保障部門，但承接主體需要代表社?；饏⑴c國有企業(yè)管理，并對其持有的國有資本進行投資運作，我們認為應(yīng)該建立對承接主體的運營和管理監(jiān)督體制，防止出現(xiàn)承接主體越權(quán)管理或者消極管理給劃轉(zhuǎn)企業(yè)造成不利影響，對承接主體的運營和管理過程進行監(jiān)督，對管理結(jié)果進行考核。
結(jié)語
劃轉(zhuǎn)國有資本的目標是充實社?；?，專項彌補因?qū)嵤┮曂U費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，并保障劃轉(zhuǎn)國有資本保值增值，但同時承接主體應(yīng)堅守財務(wù)投資者的身份，不干預企業(yè)的日常經(jīng)營管理。以上目標的實現(xiàn)需要股東協(xié)議方案、合理的分紅機制、國有資本運作管理辦法、中央財政對收繳資金的具體使用辦法等配套措施盡快出臺，同時需要關(guān)注風險防范，實現(xiàn)順利劃轉(zhuǎn)。
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