當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 楊志勇（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)院研究員、《財(cái)經(jīng)智庫》副主編）
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020-2025年）》，同時(shí)以附件形式印發(fā)首批授權(quán)事項(xiàng)清單。這一清單的“對外開放方面”，包括“先行先試地方政府債券發(fā)行機(jī)制”，即“授權(quán)深圳在國家核定地方債額度內(nèi)自主發(fā)行。創(chuàng)新地方政府舉債機(jī)制，允許深圳到境外發(fā)行離岸人民幣地方政府債券。”
中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的定位決定了深圳的改革開放必須走在全國前列，為全國提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。深圳地方債發(fā)行機(jī)制改革同樣如此。2014年修正的預(yù)算法讓地方政府有了正式的發(fā)債權(quán)，適應(yīng)了中央和地方財(cái)政關(guān)系規(guī)范化的需要，促進(jìn)了分稅制財(cái)政管理體制的完善。地方政府較大規(guī)模的舉債，從國債轉(zhuǎn)貸開始，到財(cái)政部代發(fā)地方債，再到地方政府有正式的發(fā)債權(quán)，經(jīng)歷了根本性的變化。但是，地方債相關(guān)制度改革仍需盡快推進(jìn)。
一方面，地方政府債務(wù)限額還只是授予省級(jí)政府，省以下各級(jí)政府發(fā)債實(shí)際上是在省級(jí)政府的統(tǒng)籌下進(jìn)行的。另一方面，地方政府債券的發(fā)行立足國內(nèi)市場，不能充分利用國際低成本資金。從發(fā)展階段來看，這樣的制度安排有其合理性。局部地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能較大，但只要全省統(tǒng)籌，風(fēng)險(xiǎn)就更容易得到有效控制。省級(jí)政府統(tǒng)籌地方債發(fā)行，可以更好地發(fā)揮省級(jí)政府在地方債風(fēng)險(xiǎn)防范中的積極作用。但是，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制，需要讓地方有更多的財(cái)政自主權(quán)，對于中國這樣的大國來說，就更是如此。特別是，大省的經(jīng)濟(jì)體量和區(qū)域面積決定了省域治理的復(fù)雜性，因此應(yīng)該讓各級(jí)地方政府財(cái)政均擁有發(fā)債權(quán)。這是財(cái)政改革應(yīng)有的目標(biāo)，是進(jìn)一步完善政府間財(cái)政關(guān)系所要求的。
考慮到現(xiàn)實(shí)情況，全國一下子就要做到這一點(diǎn)可能有些難度。但既然是方向，那么就要讓一些地方先行先試。深圳作為先行示范區(qū)，先行先試就很有必要。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，有很強(qiáng)的應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，在防范地方債風(fēng)險(xiǎn)上有可能作表率。地方債管理的理想狀態(tài)是地方政府根據(jù)自身償債能力合理安排舉債規(guī)模。地方債限額管理還只是地方債管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中的一個(gè)過渡階段。在這個(gè)階段，地方政府行為還有諸多局限性，有內(nèi)在的突破債務(wù)限額的動(dòng)力。這樣，給地方政府債務(wù)限額，就是從目標(biāo)上鎖定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)?shù)胤秸畬ψ陨砼e債行為有很強(qiáng)的自我約束力時(shí)，限額管理就沒有必要。在這樣的狀態(tài)下，即使地方政府得到很高的債務(wù)限額，也不一定會(huì)將額度用完。在這樣的狀態(tài)下，地方政府債務(wù)實(shí)際上不需要通過限額進(jìn)行管理。債務(wù)限額管理本身具有局限性，那就是地方的個(gè)性化因素很難充分考慮到，比如，一些地方政府本來需要更多的債務(wù)限額，而且自身有償債能力，但不一定會(huì)被照顧到；而另一些地方所得到的債務(wù)限額相對于當(dāng)?shù)卣膬攤芰s顯得不是那么合理。
地方自主發(fā)行地方債，是地方政府治理能力提高的表現(xiàn)。授權(quán)深圳在國家核定地方債額度內(nèi)自主發(fā)行，向地方債管理的理想目標(biāo)邁出了重要一步。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)40年的成就表明，深圳地方政府治理能力已經(jīng)處于全國前列，有條件先行探索地方債管理的新實(shí)踐。授權(quán)一方面是在額度內(nèi)自主發(fā)行地方債，另一方面是在地方債的對外發(fā)行上進(jìn)行探索。創(chuàng)新地方政府舉債機(jī)制，可考慮允許條件成熟的地方政府到境外發(fā)行離岸人民幣地方政府債券。在境外利率較低的條件下，這將有利于統(tǒng)籌境內(nèi)外資源，降低舉債成本，從而降低政府運(yùn)行成本。
境外發(fā)行地方債，與境內(nèi)發(fā)債相比，是新生事物，牽涉不少復(fù)雜因素，需要積極探索。深圳改革開放積累的經(jīng)驗(yàn)和敢闖敢試的特區(qū)精神可以為此提供支持，從而在對外開放中為其他地方境外發(fā)債提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。允許一些地方政府到境外發(fā)行離岸人民幣地方政府債券，在一定程度上也考慮到匯率風(fēng)險(xiǎn)因素。發(fā)行離岸人民幣地方政府債券，匯率風(fēng)險(xiǎn)因素減少。只要匯率風(fēng)險(xiǎn)防范得當(dāng)，地方債成本也將進(jìn)一步降低。當(dāng)然，其中涉及的技術(shù)難度和風(fēng)險(xiǎn)因素更多，這對地方治理能力提出了更高的要求。
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