當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 目前，大部分地方政府債券資金能夠及時(shí)用到重大項(xiàng)目上，對(duì)穩(wěn)投資、補(bǔ)短板發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，地方發(fā)債資金閑置問題似乎愈演愈烈。
近日，不少省份披露了2019年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告（下稱“審計(jì)報(bào)告”），第一財(cái)經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)地方政府債券資金的審計(jì)中，絕大多數(shù)省份都存在一個(gè)共同的問題，即發(fā)債籌來的錢“躺在賬上”，白白支付利息。資金閑置程度不同，有的地方甚至一筆錢借了3年了還沒花出去。
按照此前審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，僅2019年審計(jì)18個(gè)省份及所轄36個(gè)市縣就發(fā)現(xiàn)，,由于項(xiàng)目安排不合理或停止實(shí)施等，503.67億元地方政府新增專項(xiàng)債券資金未使用，132.3億元閑置超過一年。
如果按照去年地方政府債券3.47%平均利率估算，100億元資金閑置1年，將白白支付利息3.47億元。全國究竟有多大規(guī)模地方債資金閑置尚不可知，但根據(jù)已公布的審計(jì)報(bào)告，一年地方政府白白支付利息可能達(dá)到數(shù)十億元規(guī)模。
然而，這并非新問題，前些年審計(jì)就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)這樣的情況。為何地方資金閑置問題屢審屢犯？又有何對(duì)策來解決？
“錢等項(xiàng)目”原因復(fù)雜
早在2017年，審計(jì)部門就已經(jīng)公開披露地方政府債券資金閑置問題。隨著地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅攀升，閑置資金規(guī)模也有所增加。
根據(jù)上述部分省級(jí)審計(jì)部門披露的2019年審計(jì)報(bào)告，廣東、四川、福建、山東、海南、湖南、北京、河南等地均存在地方政府債券資金閑置。
第一財(cái)政大省廣東審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2019年底，全省共有313個(gè)2019年新增地方政府債券項(xiàng)目債的券資金未形成實(shí)際支出，涉及金額169億元。四川省2019年審計(jì)報(bào)告也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赜?75.58億元新增債券資金未使用，其中141.82億元閑置超過1年（這甚至超過上述審計(jì)署數(shù)據(jù)）。福建省雖然未披露2019年政府債券資金閑置規(guī)模，但稱地方政府專項(xiàng)債券有25.94%當(dāng)年結(jié)轉(zhuǎn)未使用。
海南在審計(jì)省本級(jí)和9個(gè)市縣2016年至2019年地方政府債券資金時(shí)發(fā)現(xiàn)，4個(gè)市縣32.04億元至2019年末仍未使用，最長滯留時(shí)間達(dá)36個(gè)月。
部分省份審計(jì)部門對(duì)資金閑置給出的理由包括，項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分或停止實(shí)施、項(xiàng)目進(jìn)度與資金籌集不銜接等。
近些年地方財(cái)力空前緊張，不少地方積極爭取債券資金，那為何資金還趴在賬上？
中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)記者，政府投資項(xiàng)目開工前有一系列審批程序和工作要求，比如項(xiàng)目要進(jìn)行可行性論證，通過相應(yīng)的土地、環(huán)保、規(guī)劃等審批。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些地方這些前期工作不扎實(shí)，申請到地方政府債券額度，完成發(fā)債籌資后，項(xiàng)目由于前期準(zhǔn)備不充分無法開工，造成了資金閑置。
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)毛捷教授告訴第一財(cái)經(jīng)記者，目前地方政府債券資金撥付進(jìn)度比較快，但一些項(xiàng)目落地或開工進(jìn)度相對(duì)慢，這就造成了項(xiàng)目進(jìn)度與資金籌集不銜接，資金閑置。一些地方發(fā)債設(shè)計(jì)不夠細(xì)致，比如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要分幾期來逐步推進(jìn)，但籌資可能一次性完成，這也就造成了資金閑置。
“我們當(dāng)?shù)匾泊嬖谡畟Y金閑置的問題，這主要是項(xiàng)目手續(xù)不齊全，或者根本做不了。造成這種現(xiàn)象的一大原因在于，一些部門申報(bào)項(xiàng)目時(shí)很多是拍腦袋決定的，實(shí)際上項(xiàng)目不成熟，等債券資金籌到后才開始啟動(dòng)項(xiàng)目，這勢必造成資金閑置。”一位西部基層財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者。
另一位東部市級(jí)財(cái)政人士告訴記者，債券資金閑置一種原因是項(xiàng)目手續(xù)不齊全，另一種是地方以甲項(xiàng)目申請資金后，想將資金用到其他項(xiàng)目上。
“造成地方政府債券資金閑置，一方面是有些地方主要精力花在了先將資金爭取到手，具體項(xiàng)目短時(shí)間倉促上報(bào)，項(xiàng)目實(shí)施方案并未設(shè)計(jì)好；另一方面是在上級(jí)政府催促加快發(fā)債進(jìn)度下，債券資金又超前到賬。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析。
財(cái)達(dá)證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)記者，目前地方政府債券資金閑置主要是專項(xiàng)債券資金閑置，原因除了項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分外，還在于沒有建立符合專項(xiàng)債券特點(diǎn)的指導(dǎo)性文件或特殊通道。專項(xiàng)債券在各級(jí)財(cái)政劃撥的過程中一般采用的是傳統(tǒng)財(cái)政資金劃撥流程，導(dǎo)致資金“走在路上”的時(shí)間較長。另外受天氣等客觀因素影響，一些債券資金無法及時(shí)使用。比如東北、內(nèi)蒙古等地9~10月份地方債發(fā)行完成后，項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入冬季停工狀態(tài)，造成債券資金在當(dāng)年無法足額使用情況。不少專項(xiàng)債資金投向交通建設(shè)類項(xiàng)目，由于項(xiàng)目建設(shè)周期較長，資金使用進(jìn)度相對(duì)較慢。
解決之策
事實(shí)上，地方政府債券資金閑置問題已經(jīng)得到國務(wù)院高度重視。
為了充分發(fā)揮債券資金效應(yīng)，避免“錢等項(xiàng)目”，今年國務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)項(xiàng)目管理，明確“資金跟項(xiàng)目走”。相關(guān)部門也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各地要做好項(xiàng)目儲(chǔ)備及前置條件，在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作上多下功夫。
另外，國務(wù)院明確，對(duì)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目短期內(nèi)難以建設(shè)實(shí)施、確需調(diào)整資金用途的，原則上要于9月底前完成并按程序報(bào)備。專家分析，此舉也是為了避免債券資金閑置，發(fā)揮資金使用效率。
2020年，地方政府新增債券發(fā)行規(guī)模達(dá)到4.73萬億元，創(chuàng)歷史新高。加上實(shí)際轉(zhuǎn)給地方使用的1萬億元抗疫特別國債，今年地方實(shí)際發(fā)債籌資資金規(guī)模高達(dá)5.73萬億元。截至7月底，地方發(fā)行新增債券28290億元，完成全年發(fā)行計(jì)劃的59.8%。1萬億元抗疫特別國債發(fā)行完畢，資金基本下?lián)苤粱鶎邮锌h政府。近期財(cái)政部催促地方加快發(fā)債，力爭10月底前完成專項(xiàng)債發(fā)債任務(wù)。
隨著債券資金相繼到位，如何避免資金閑置的老問題？
溫來成認(rèn)為，避免資金閑置首先要端正地方發(fā)債動(dòng)機(jī)。“只有地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需項(xiàng)目，地方財(cái)政收入不夠時(shí)，才需要發(fā)債籌資建設(shè)。一些地方政府官員不能因?yàn)榭吹絼e的地方發(fā)債，盲目認(rèn)為自己沒有發(fā)債就吃虧，結(jié)果舉債申請資金后無法落實(shí)到具體項(xiàng)目。”
地方政府發(fā)債額度需要向上級(jí)政府爭取，總額度國務(wù)院報(bào)全國人大批準(zhǔn)，財(cái)政部將其分配到36個(gè)省市（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市），然后這些省市再層層分配至基層市縣政府。由于基層政府沒有穩(wěn)定的發(fā)債額度，實(shí)踐中出現(xiàn)了基層政府“重債券資金爭取，輕視項(xiàng)目推進(jìn)”怪像。
鄭春榮認(rèn)為，可以考慮把地方債券額度與財(cái)政收入掛鉤，額度甚至可以放大一些，給地方政府吃下“定心丸”。當(dāng)基層政府官員清楚當(dāng)前和未來可以借多少債，并將發(fā)債的品種、時(shí)間進(jìn)度更多地交給地方政府，預(yù)期穩(wěn)定之后，地方政府亂借錢的現(xiàn)象可能有所緩解。
在地方政府端正舉債動(dòng)機(jī)后，溫來成認(rèn)為，做好債券項(xiàng)目儲(chǔ)備和前期準(zhǔn)備工作至關(guān)重要，目前相關(guān)主管部門其實(shí)對(duì)項(xiàng)目前期工作有不少要求，關(guān)鍵問題在于落實(shí)。
毛捷表示，目前專項(xiàng)債項(xiàng)目基本都有地方融資平臺(tái)公司操作，而這些公司以前主要承擔(dān)政府融資職能，并不熟悉具體項(xiàng)目操作，近些年轉(zhuǎn)型之下有些比較成功，但大多數(shù)依然艱難。下一步應(yīng)該加快推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型步伐，吸引相關(guān)人才，強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營管理，加快債券項(xiàng)目落地，避免資金閑置。
溫來成認(rèn)為，一些咨詢機(jī)構(gòu)在給地方政府債券項(xiàng)目做實(shí)施方案和財(cái)務(wù)測算等，為了幫助地方籌集資金，弄虛作假，一定程度上造成項(xiàng)目資金下來后項(xiàng)目無法實(shí)施，資金閑置。下一步要對(duì)這些弄虛作假的咨詢機(jī)構(gòu)給予處罰。
廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳曹潤林建議，建立債券資金及時(shí)規(guī)范使用監(jiān)督機(jī)制。在發(fā)行關(guān)口確保項(xiàng)目立項(xiàng)、可研批復(fù)、征地拆遷等前期工作完成的前提下，做到避免“錢滯項(xiàng)目”。債券發(fā)行成功后，財(cái)政部門要及時(shí)撥付資金，項(xiàng)目單位要嚴(yán)格按照項(xiàng)目施工進(jìn)度及時(shí)向施工單位支付工程款，工程竣工后要及時(shí)決算結(jié)算，保證施工單位施工積極性盡快形成實(shí)物工作量。
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