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PPP項目邊界條件不變情況下超估超概分析與處理建議
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來源:南京卓遠    作者:陳飛虎

      隨著國內(nèi)PPP項目逐步進入執(zhí)行階段,履約過程中暴露出來的問題也越來越多,其中,項目投資發(fā)生變動,是很多PPP項目執(zhí)行中都會遇到的常見問題,但PPP項目超估算或超概算了該怎么辦,是否需要重新立項、重新進行財承論證?會不會對PPP項目招標采購有效性造成影響?這一系列的問題已成為困擾各方的一個難題。

       下文中,南京卓遠將結(jié)合實操項目經(jīng)驗,立足于項目邊界條件(即建設規(guī)模、建設內(nèi)容)不變的前提下,探討PPP項目超估(概)算的處理措施與建議。

 

 

 

一、PPP項目超估(概)算的原因分析

     目前,我國尚無專門的政策性文件對PPP項目的超估算、超概算問題進行準確界定,按實操及通常理解,我們認為超估算一般是指初步設計概算超可研投資估算;超概算一般是指施工圖預算超初步設計概算,或者竣工決算超初步設計概算。如果一個PPP項目面臨超估(概)算問題,那么首先要做的應該是區(qū)分原因,只有找準“病因”,才能“對癥下藥”。在此可以從PPP項目實施方案中雙方風險分擔約束機制進行梳理,分為三個層面,即政府方(實施機構(gòu))層面、項目公司層面、不可抗力層面。具體見下表:

 

     

      以實操情況看,原則上PPP項目中的 “工程建設”類風險均由項目公司承擔,因而由項目公司自身原因造成的超估(概)算問題理應由項目公司自行承擔,且不予調(diào)整估算或概算(當然,特殊情況下另有約定的除外)。因此,下文主要圍繞政府方原因或不可抗力造成的超估(概)算問題的處理措施展開論述。

 

二、PPP項目超估(概)算的處理措施

     目前,就中央政策層面而言,僅有一個10%的規(guī)定,卻沒有一個清晰明了的處理方式,許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、市、縣(區(qū))在政府投資項目管理領域內(nèi)關于超估算、概算問題的處理也是各自規(guī)定,個別地區(qū)在10%的基礎上還有縮小控制比例、資金數(shù)額限制等更為嚴格的規(guī)定。

     因此,在具體PPP項目操作過程中如遇相關問題,建議首先從項目屬地的政策、規(guī)定入手逐級向上梳理,以求因地制宜,為問題解決找到最合適路徑。

 

(一)政府方原因或不可抗力造成的超估算

1、工程方面處理流程

     PPP項目超估算一般發(fā)生在招標采購前或招標采購結(jié)束、項目開工建設前等階段,傳統(tǒng)政府投資項目超估算處理方式:項目初步設計概算超過可研批復的投資估算10%以內(nèi)的,報發(fā)改部門核定額度后由概算審批部門批復;項目初步設計概算超過可研批復的投資估算10%的,由實施機構(gòu)重新編制和報批項目可行性研究報告,或修改初步設計及概算,重新報批。

      參照上述處理原則,結(jié)合PPP項目自身屬性所固有的特點,在項目所在地缺乏處理流程或處理流程不完善時,可參考以下處理流程:

 

圖1  政府方原因或不可抗力因素造成的超估算處理流程

 

     

      上圖在認定為政府方原因或不可抗力因素造成超估算的前提下,進一步區(qū)分超估算的程度(以10%為臨界值)運用不同的處理流程。

      另外,應注意的是,對照上圖,在申請估算調(diào)整時實施機構(gòu)應首先提交以下材料:1)估算調(diào)整申請報告書;2)原可行性研究報告以及批復文件;3)由具備相應資質(zhì)單位編制的估算調(diào)整書;4)根據(jù)項目情況需要提交的其他相關材料。

 

2、不同程度超估算處理建議

如下表所示:

 

注:受篇幅限制,上述所涉原招標采購有效性問題將另文論述,本文從略。

 

(二)政府方原因或不可抗力因素造成的超概算

     按現(xiàn)有政策,經(jīng)批準的初步設計概算應當作為項目建設實施和控制投資的依據(jù)。不得輕易突破,如確需突破,應上報調(diào)整,此為項目超概算的基本處理原則。

1、工程方面處理流程

      實操中超概算問題多發(fā)生在項目公司編制施工圖預算階段及項目工程建設過程中,在項目所在地缺乏處理流程或處理流程不完善時,可參考以下處理流程:

 

 

 

圖2  政府方原因或客觀因素造成的超概算處理流程

 

      與超估算處理流程類似,在認定為政府方原因或客觀因素造成超概算的前提下,也進一步區(qū)分超概算的程度(以10%為臨界值)運用不同的處理流程。

     同時,申請概算調(diào)整時,作為項目法人,項目公司應提交以下材料:1)概算調(diào)整申請報告書,主要包括:項目基本情況,設計變更的主要理由,設計變更規(guī)模及主要內(nèi)容,工程量變化對照清單,概算調(diào)整與原批復概算對比表,概算調(diào)整的原因、依據(jù)和計算方法等。2)原初步設計文件、概算書和初步設計批復文件。3)由具備相應資質(zhì)單位編制的概算調(diào)整書,存在設計變更的,要提供調(diào)整后的初步設計或施工圖設計文件。4)根據(jù)項目情況需要提交的其他相關材料。

 

2、PPP操作流程方面處理建議

      在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下,建議項目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行,同時就PPP項目操作流程而言,假設原招標采購依然合規(guī)有效,則需要根據(jù)調(diào)整后的建設項目總投資(初步設計概算),委托第三方咨詢機構(gòu)調(diào)整《實施方案》(如需),重新編制《財政承受能力論證報告》,重新確定政府方支出責任,重新批復財承論證后,合同雙方簽訂PPP項目補充協(xié)議。

 

 

【關于卓遠】

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