當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 地方政府債務(wù)形成與演化進(jìn)程
地方政府債務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)70年代末，部分省及地級(jí)市開始嘗試通過舉債彌補(bǔ)資金缺口以更好地履行政府職能，但受限于地方政府自主權(quán)，該階段地方政府債務(wù)規(guī)模整體較小。此后，伴隨中國財(cái)稅體制變化、地方投融資模式變遷，地方政府債務(wù)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。
階段一：融資平臺(tái)成為地方政府財(cái)政收支矛盾下的融資代理人。1994年，《中華人民共和國預(yù)算法》審議通過，明確要求地方政府不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在地方政府無法獨(dú)立舉債的情況下，同年分稅制改革進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政收支矛盾。地方政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的情況下，有財(cái)政收入約束，通過財(cái)政部代發(fā)代還債券獲取的資金也較為有限，無法籌得地方發(fā)展所需資金，于是嘗試成立各類城市投資公司作為融資平臺(tái)，以獨(dú)立企業(yè)法人形式代替政府進(jìn)行直接或間接融資，從而彌補(bǔ)政府投資項(xiàng)目的資金不足。同時(shí)，以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核機(jī)制與政府競(jìng)爭(zhēng)模式，促使地方政府往往重投資規(guī)模、輕投資質(zhì)量，粗放型的財(cái)政支出行為也在一定程度上加速了融資平臺(tái)這個(gè)地方政府融資“創(chuàng)新”渠道的快速發(fā)展。
階段二：“四萬億”政策推動(dòng)融資平臺(tái)第一輪債務(wù)擴(kuò)張。為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)的負(fù)面影響，國家出臺(tái)“四萬億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬億元。在“四萬億”配套資金需求、國家政策支持、地方政府資金缺口等多個(gè)因素推動(dòng)下，地方融資平臺(tái)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。2008年上半年，全國融資平臺(tái)約有3000家，貸款余額約為1.7萬億元。截至2010年年末，融資平臺(tái)數(shù)量已升至6576家，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，融資平臺(tái)債務(wù)中僅政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)到4.08萬億元。地方融資平臺(tái)數(shù)量與債務(wù)規(guī)模均呈現(xiàn)翻倍式增長(zhǎng)。
階段三：依托“影子銀行”，融資平臺(tái)進(jìn)行第二輪債務(wù)擴(kuò)張。伴隨前期“四萬億”政策的負(fù)面影響顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，地方融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)關(guān)注，國家出臺(tái)一系列政策對(duì)地方融資平臺(tái)銀行信貸融資進(jìn)行規(guī)范。同階段，國內(nèi)利率市場(chǎng)化持續(xù)推進(jìn)，存款脫媒促使大量資金流向“影子銀行”，如信托機(jī)構(gòu)、基金子公司、P2P平臺(tái)等，“影子銀行”成為地方融資平臺(tái)繼銀行信貸之后的重要融資來源。與此同時(shí)，商業(yè)銀行為規(guī)避監(jiān)管，將表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出表，通過表外理財(cái)、銀信合作等形式為地方融資平臺(tái)提供資金支持。借助“影子銀行”的“逆周期”擴(kuò)張，融資平臺(tái)呈現(xiàn)新一輪債務(wù)擴(kuò)張。根據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國融資平臺(tái)債務(wù)余額達(dá)到6.97萬億元，較2010年年底增長(zhǎng)40.22%。同期，伴隨直接融資渠道快速發(fā)展，融資平臺(tái)公開市場(chǎng)債券融資規(guī)模快速攀升，2012至2016年城投債凈融資額年均達(dá)到1.18萬億元。
階段四：地方債務(wù)隱性化。融資平臺(tái)依托政府信用迅速擴(kuò)張債務(wù)的同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患持續(xù)積聚，地方政府“債務(wù)—投資”的驅(qū)動(dòng)模式難以為繼。以2014年新《預(yù)算法》與43號(hào)文出臺(tái)為標(biāo)志，地方債務(wù)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權(quán)，并納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)行規(guī)?？刂?，并以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)于企事業(yè)單位舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換；另一方面“堵后門”，明確政府與企業(yè)的責(zé)任邊界，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。2017年50號(hào)文、87號(hào)文及2018年194號(hào)文、23號(hào)文等系列文件，對(duì)于各類違法違規(guī)舉債行為進(jìn)一步細(xì)化明晰，各類試圖仍以政府隱性信用背書的融資行為得到有效遏制。
在疏堵結(jié)合的政策導(dǎo)向下，地方政府債務(wù)進(jìn)入規(guī)范化管理軌道，總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但未納入地方債務(wù)審計(jì)范圍的存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍未消除且不容忽視。一方面，地方政府存量債務(wù)中非政府債券形式債務(wù)均以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，但該次審計(jì)工作各省份融資平臺(tái)及國有企業(yè)債務(wù)納入政府負(fù)有償還、擔(dān)保及救助責(zé)任三類的統(tǒng)計(jì)口徑并不一致，或?qū)е虏糠值胤絺鶆?wù)未顯性化且被低估；另一方面，地方政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配且債務(wù)限額約束下，發(fā)行省級(jí)地方政府債券的“開前門”舉措難以真正滿足各層級(jí)地方政府的實(shí)際資金需求，融資平臺(tái)及部分國企所承擔(dān)的地方公益類項(xiàng)目融資職能難以真正剝離，中央關(guān)于劃清地方政府與企業(yè)界線的政策要求在財(cái)政壓力較大的地方較難落地。由此致使2015年至2017年，地方政府仍有依托融資平臺(tái)及國有企業(yè)，通過注入公益性資產(chǎn)、出具承諾函等形式或利用政府引導(dǎo)基金、PPP等渠道擴(kuò)張債務(wù)并為該類債務(wù)提供隱性背書的情況，呈現(xiàn)為此階段部分地方債務(wù)的“隱性化”特點(diǎn)。
耗資2億多元修建的貴州省獨(dú)山縣水司府堂（水司樓） 圖：東方IC地方政府隱性債務(wù)重要載體——融資平臺(tái)面臨較大轉(zhuǎn)型壓力與挑戰(zhàn)
地方政府依托融資平臺(tái)所形成的地方政府隱性債務(wù)是中國特有財(cái)稅體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的產(chǎn)物，快速擴(kuò)張的隱性債務(wù)背后其實(shí)是地方政府“債務(wù)—投資”驅(qū)動(dòng)模式的不斷強(qiáng)化，既源于地方政府超出財(cái)力搞建設(shè)，亦有金融機(jī)構(gòu)以政府兜底幻覺代替市場(chǎng)化風(fēng)控要求的推波助瀾?，F(xiàn)階段推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已是一體兩面，只有切實(shí)剝離平臺(tái)企業(yè)的政府融資職能、推進(jìn)其市場(chǎng)化規(guī)范化轉(zhuǎn)型，方能從源頭處防范融資平臺(tái)成為地方政府債務(wù)隱性化載體，并有效防范存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深化與蔓延。在現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、強(qiáng)監(jiān)管持續(xù)加碼的嚴(yán)峻背景下，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之切、轉(zhuǎn)型之難進(jìn)一步凸顯。
發(fā)展環(huán)境變革下，融資平臺(tái)面臨迫切的轉(zhuǎn)型壓力
融資平臺(tái)在前期債務(wù)快速擴(kuò)張的同時(shí)并未培育與其負(fù)債水平相適應(yīng)的資產(chǎn)經(jīng)營能力與盈利能力，使其對(duì)外部融資極為依賴且敏感。伴隨中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的深刻變化使得地方融資平臺(tái)的發(fā)展環(huán)境面臨深刻變革，前期債務(wù)擴(kuò)張模式已難以維持，“成也融資，敗也融資”的發(fā)展困境迫使現(xiàn)階段的平臺(tái)企業(yè)謀求轉(zhuǎn)型。
貨幣收緊，利率中樞上移，融資平臺(tái)再融資承壓。伴隨美國與歐洲啟動(dòng)加息和縮表進(jìn)程，中國穩(wěn)健偏中性的貨幣政策呈現(xiàn)邊際收緊態(tài)勢(shì)，利率中樞持續(xù)上移。截至2017年11月，10年期國債收益率突破4%，為三年來新高。資金成本的持續(xù)上升，一方面直接拉高融資平臺(tái)“借新還舊”的成本，另一方面使其財(cái)務(wù)狀況惡化、信用水平下降，加大平臺(tái)企業(yè)在資本市場(chǎng)再融資難度。尤其是財(cái)政實(shí)力較弱、債務(wù)率整體偏高的省份，地方政府對(duì)于融資平臺(tái)的補(bǔ)貼資源有限，平臺(tái)企業(yè)對(duì)于外部融資成本變化更為敏感。
金融整頓持續(xù)深入，融資平臺(tái)融資暗道受阻。2017年，央行對(duì)于商業(yè)銀行的宏觀審慎監(jiān)管（MPA）加強(qiáng)，將表外理財(cái)和同業(yè)存單相繼納入MPA考核，一方面影響平臺(tái)企業(yè)的可貸資金，另一方面有效控制了“影子銀行”的資金來源。同時(shí)，央行出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，對(duì)各類資管機(jī)構(gòu)在打破剛性兌付、規(guī)范資金池、消除多層嵌套和通道、精致化管理方面進(jìn)行明確規(guī)范。伴隨金融整頓和金融改革的持續(xù)深入，地方融資平臺(tái)此前借助“影子銀行”規(guī)避監(jiān)管的融資暗道已難以為繼。
監(jiān)管多方面約束，加快融資平臺(tái)與政府信用剝離。伴隨國家宏觀調(diào)控重心由穩(wěn)增長(zhǎng)向防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，2017年關(guān)于規(guī)范地方政府融資機(jī)制的監(jiān)管政策密集出臺(tái)，進(jìn)一步加快地方融資平臺(tái)與政府剝離。一方面，加快剝離地方融資平臺(tái)與地方政府的信用、債務(wù)，通過50號(hào)文、87號(hào)文、194號(hào)文等進(jìn)一步明晰地方融資平臺(tái)與地方政府的界線；另一方面，剝離平臺(tái)企業(yè)的政府“債務(wù)—投資”代理人角色，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。2014年以來，在防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，國家調(diào)控政策更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)化政府投融資機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與力度，通過引入市場(chǎng)化力量，倒逼地方融資平臺(tái)職能轉(zhuǎn)變。
土地出讓收入下滑，融資平臺(tái)償債來源削弱。地方融資平臺(tái)的典型融資模式即政府賦予平臺(tái)土地使用權(quán)，融資平臺(tái)利用土地使用證融資以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此后通過土地出讓收入償還前期借款。在此模式中，土地收益是外部融資的重要擔(dān)保與還款來源。但伴隨經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，土地供給逐步減少，房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整，土地收益作為償債來源已難以持續(xù)。2015年中國土地出讓收入為3.37萬億元，同比增速由2010年的106.25%下降至-21.62%，呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢(shì)。2016年“營改增”后，地方稅收收入進(jìn)一步下降，財(cái)政收支矛盾加大，地方財(cái)政對(duì)于融資平臺(tái)的償債支持逐步削弱。
融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型所面臨的挑戰(zhàn)
地方政府融資渠道受限，對(duì)融資平臺(tái)的依賴與干預(yù)仍較高。如前所述，2014年新《預(yù)算法》與43號(hào)文出臺(tái)后，地方政府盡管獲得獨(dú)立舉債權(quán)，但在發(fā)債限額約束與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的背景下，一般債券與專項(xiàng)債券資金仍難以彌補(bǔ)地方較大的融資缺口。例如，2017年地方政府債券發(fā)行上限為1.63萬億元，該金額與地方融資平臺(tái)年均負(fù)債規(guī)模難以匹配。同時(shí)，地方政府債券僅由省級(jí)政府發(fā)行，而融資需求更高的地市級(jí)政府僅能通過省級(jí)政府實(shí)現(xiàn)債券融資，融資效率及靈活性均較低。在地方各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、融資渠道未真正打開的背景下，平臺(tái)企業(yè)的政府融資職能難以真正剝離，政府與平臺(tái)之間的雙向依賴仍在持續(xù)深化，給融資平臺(tái)向獨(dú)立市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型帶來更大阻力。
平臺(tái)企業(yè)投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差。融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目主要集中于資金投入多、投資收益少、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資結(jié)構(gòu)十分單一，缺少足以支撐公益性項(xiàng)目的經(jīng)營性項(xiàng)目收益來源，依靠融資平臺(tái)自身經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過政府補(bǔ)助等方式實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。在當(dāng)前強(qiáng)監(jiān)管壓力下，融資平臺(tái)面臨嚴(yán)峻的融資環(huán)境和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型壓力，融資平臺(tái)的經(jīng)營性活動(dòng)尚不穩(wěn)定，利潤增長(zhǎng)依然較弱，在累積效應(yīng)作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡；很多融資平臺(tái)的資金需求中，用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠(yuǎn)高于用于新建項(xiàng)目的額度。
平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化意識(shí)弱，運(yùn)作效率較低。從外部看，融資平臺(tái)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目往往不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問題，相對(duì)于純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，缺少來自外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力，不利于運(yùn)作效率的提升；從內(nèi)部看，融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制相對(duì)于完全市場(chǎng)化的企業(yè)還不夠完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動(dòng)力不強(qiáng)，由此造成融資平臺(tái)的運(yùn)作效率總體上較低。總體上講，投融資平臺(tái)由于其政府屬性，在經(jīng)營管理、項(xiàng)目運(yùn)作過程中首先關(guān)注的是滿足政府要求，而不是滿足市場(chǎng)需要，從而導(dǎo)致經(jīng)營運(yùn)行效率較低。
多方舉措防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配的財(cái)稅體制是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。1994年實(shí)行的“分稅制”改革，徹底扭轉(zhuǎn)了中央和地方的收入格局，解決了當(dāng)年中央財(cái)政緊缺的問題，但是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重約為50%，其支出占全國財(cái)政支出的比例卻超過80%。因此，要真正消除地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須真正建立財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配的財(cái)稅體制。2018年2月份，國務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），新時(shí)期財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革取得突破，后續(xù)仍須進(jìn)一步出臺(tái)其他細(xì)分領(lǐng)域的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案，形成全方位、權(quán)責(zé)明確的中央、地方財(cái)政事權(quán)和責(zé)任劃分體系。與此同時(shí)，稅收體系仍須進(jìn)一步完善，形成“以共享稅為主、專享稅為輔”的中央和地方收入劃分體系，適當(dāng)提高地方的共享稅分享比例，增加地方主體稅收來源。值得一提的是，中央與地方對(duì)共享稅的分享比例一旦確定，應(yīng)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定，以保證體制激勵(lì)效果。
加快推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開，提高債務(wù)管理的透明度。2017年以來，在加快地方政府債務(wù)信息公開方面取得了重要進(jìn)展：2017年6月，《全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制工作方案》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過；2018年3月，財(cái)政部發(fā)布《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》；從2017年年末開始，財(cái)政部逐月公布地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況。但從當(dāng)前來看，我國地方政府債務(wù)信息公開仍有諸多不完善之處。一方面，財(cái)政部公布的地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況，僅是地方政府直接債務(wù)，而實(shí)際上地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，相當(dāng)一部分債務(wù)以城投平臺(tái)債務(wù)、國有企業(yè)債務(wù)、PPP等隱性債務(wù)形式存在，信息高度不透明，隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)口徑不統(tǒng)一問題依然存在。從橫向上來看，財(cái)政部、發(fā)改委、審計(jì)署以及各地地方政府的統(tǒng)計(jì)口徑并不完全統(tǒng)一；從縱向上來看，地方政府不同時(shí)期披露債務(wù)數(shù)據(jù)具有較多隨意性，沒有統(tǒng)一方式。在制度不完善的情況下，我國地方政府債務(wù)的信息涵蓋與披露方式需要做出特別的設(shè)計(jì)，應(yīng)根據(jù)我國地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，對(duì)隱性債務(wù)予以充分考慮，以更為準(zhǔn)確地評(píng)估地方政府的實(shí)際債務(wù)水平。與此同時(shí)，債務(wù)信息的公開應(yīng)形成完整的制度，有關(guān)部門及地方政府應(yīng)按一定的時(shí)間頻次、可比的統(tǒng)計(jì)口徑持續(xù)進(jìn)行債務(wù)信息公開，以合理引導(dǎo)和穩(wěn)定各方預(yù)期。
完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的約束和懲罰力度。國務(wù)院辦公廳于2016年10月印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》對(duì)地方政府債務(wù)信息報(bào)送及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件處置進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，明確“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃”，明確財(cái)政重整計(jì)劃包括但不限于暫停除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策之外的其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，壓縮基本建設(shè)、政府公用經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)支出，控制人員福利等多項(xiàng)內(nèi)容，并提出依法追究有關(guān)人員責(zé)任等。2018年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，再次強(qiáng)調(diào)加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范力度，首次提出研究制定對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)政府投融資行為的約束性措施。值得一提的是，當(dāng)前我國地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，而隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，且由于信息不透明，可控性依然不足，它的爆發(fā)同樣可能對(duì)地方政府信用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生極為負(fù)面的影響。因此，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系中，尤其需要關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好隱性債務(wù)摸底是進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提。同時(shí)，對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大地區(qū)相關(guān)人員的追責(zé)也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。
切實(shí)貫徹落實(shí)已出臺(tái)的系列政策，妥善解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范新增債務(wù)管理。43號(hào)文發(fā)布以來，圍繞“開前門、堵后門、修明渠、堵暗道”的規(guī)范，地方政府債務(wù)管理以及投融資平臺(tái)舉債等方面的政策不斷出臺(tái)。2017年以來，在“防風(fēng)險(xiǎn)”背景下，中央針對(duì)政府通過城投平臺(tái)違規(guī)舉債、明股實(shí)債、PPP不規(guī)范等行為，相繼出臺(tái)了系列文件。這一系列政策如果能切實(shí)貫徹執(zhí)行，實(shí)際上是可以妥善應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范投融資平臺(tái)舉債的。但在實(shí)際操作中，在中央和地方財(cái)稅關(guān)系沒有根本改變的前提下，融資平臺(tái)依然履行著重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，導(dǎo)致違規(guī)舉債行為難以杜絕。同時(shí)，在隱性債務(wù)摸底尚未完成的情況下，存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置難以有的放矢。此外，市場(chǎng)依然存在一定的“兜底”幻覺。因此，要保證已出臺(tái)的系列政策貫徹落實(shí)，一方面要持續(xù)推進(jìn)央地財(cái)稅體制改革，另一方面地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與信息披露工作仍要加大力度，同時(shí)加大督查問責(zé)力度以確保新增債務(wù)嚴(yán)格遵守現(xiàn)有政策規(guī)范。此外，在當(dāng)前地方財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配問題并未得到根本解決的情況下，地方政府也要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性規(guī)范稅源監(jiān)控，加強(qiáng)稅源管理，多方面拓展稅源，提升自身財(cái)稅實(shí)力，減少對(duì)舉債發(fā)展的依賴。
提高地方政府發(fā)行債券及其二級(jí)市場(chǎng)交易市場(chǎng)化水平，有效發(fā)揮其融資功能。自2014年新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府可以直接發(fā)債以來，近年來，為提高地方政府發(fā)債及其債權(quán)交易的市場(chǎng)化水平，中央政府在政策方面做了不少努力。但是，在當(dāng)前我國地方政府缺乏完備清晰的資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政收入支出表、債務(wù)信息并不完全透明的情況下，地方政府信用評(píng)級(jí)差異并不顯著，地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化定價(jià)依然缺乏足夠的基礎(chǔ)。要提高地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化水平，仍須做好頂層制度設(shè)計(jì)。加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)信息公開是實(shí)現(xiàn)地方政府發(fā)債市場(chǎng)化的重要前置條件。與此同時(shí)，建議統(tǒng)一地方政府發(fā)債主體與資金使用主體，允許具備條件的地市或縣作為發(fā)債主體直接發(fā)債。此外，提高地方債二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，完善做市商制度，打通銀行間和交易所市場(chǎng)，鼓勵(lì)更多投資者進(jìn)行二級(jí)市場(chǎng)交易。
規(guī)范運(yùn)用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道
雖然當(dāng)前各方對(duì)中國地方政府存在巨量隱性債務(wù)這一點(diǎn)達(dá)成了共識(shí)，但隱性債務(wù)規(guī)模到底有多大、其中蘊(yùn)藏多大風(fēng)險(xiǎn)則眾說紛紜，有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)口徑也不統(tǒng)一。當(dāng)前亟須對(duì)已經(jīng)形成的隱性債務(wù)進(jìn)行摸底排查，以此為基礎(chǔ)，有的放矢地做好存量隱性債務(wù)的化解工作。與此同時(shí)，必須堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。2017年以來，有關(guān)部門持續(xù)出臺(tái)文件對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資方式進(jìn)行規(guī)范，如果這些規(guī)范能得到貫徹落實(shí)，將對(duì)地方政府通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道違法違規(guī)舉債產(chǎn)生較好的制約作用。但是，監(jiān)管部門仍要持續(xù)關(guān)注，與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)監(jiān)管方式，防范地方政府在融資壓力下通過金融創(chuàng)新規(guī)避監(jiān)管、拓展其他融資渠道，導(dǎo)致新增隱性債務(wù)。
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