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來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)

作者：袁鋒、王冠

2020年3月16日，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》），結(jié)束了財(cái)政部層面缺乏PPP項(xiàng)目績(jī)效管理規(guī)范性文件的局面，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。也響應(yīng)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出的要求。

《意見(jiàn)》提出“力爭(zhēng)用3－5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”，“積極開(kāi)展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理”。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容，對(duì)提高財(cái)政資金使用效率，促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展都有重要作用。

全面預(yù)算績(jī)效管理就是要建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。

全方位是構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局。要實(shí)施政府預(yù)算、部門(mén)和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理。將各級(jí)政府收支預(yù)算全面納入績(jī)效管理，推動(dòng)提高收入質(zhì)量和財(cái)政資源配置效率，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。將部門(mén)和單位預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理，增強(qiáng)其預(yù)算統(tǒng)籌能力，推動(dòng)提高部門(mén)和單位整體績(jī)效水平。將政策和項(xiàng)目預(yù)算全面納入績(jī)效管理，實(shí)行全周期跟蹤問(wèn)效，建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，推動(dòng)提高政策和項(xiàng)目實(shí)施效果。

全過(guò)程是建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，構(gòu)建事前、事中、事后績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)，包括建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制、強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理、做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。

全覆蓋是完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系。各級(jí)政府需將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入績(jī)效管理。積極開(kāi)展涉及財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理。

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是全面預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容，從全方位來(lái)看，PPP項(xiàng)目也是財(cái)政支出項(xiàng)目，其績(jī)效管理是財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容；從全過(guò)程來(lái)看，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)全過(guò)程，需構(gòu)建事前、事中、事后績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)；從全覆蓋來(lái)看，PPP項(xiàng)目使用各級(jí)政府的財(cái)政資金（主要是一般公共預(yù)算資金），理應(yīng)納入到全面預(yù)算績(jī)效管理的體系之中。

在“四本預(yù)算”中，一般公共預(yù)算通常占比是最高的，以2019年全國(guó)財(cái)政收支情況為例，2019年一般公共預(yù)算收入和支出分別為190,382億元和238,874億元，在所有預(yù)算收支中占比都高達(dá)50%以上。由此可見(jiàn)，在所有政府預(yù)算中，一般公共預(yù)算居于最基本、最重要的地位。因此，一般公共預(yù)算績(jī)效管理是“全面預(yù)算績(jī)效管理體系”中最核心、最重要的組成部分，也是各級(jí)政府、職能部門(mén)需要重點(diǎn)關(guān)注的。

圖1-1 2019年全國(guó)政府財(cái)政決算各預(yù)算占比

表1-1 2019年全國(guó)政府財(cái)政決算情況

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）中規(guī)定“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”。10%的一般公共預(yù)算支出比例不可謂不大，以2019年為例，PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任上限可達(dá)到近2.4萬(wàn)億元。由此可以看出PPP項(xiàng)目設(shè)置10%的總量控制，就是為了有效控制政府公共預(yù)算支出風(fēng)險(xiǎn)，可以說(shuō)10%的紅線(xiàn)是為地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)安裝了一個(gè)不可突破的安全閥。

因此，做好PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理是做好一般公共預(yù)算績(jī)效管理、有效把控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)工作之一。

截止2019年未，財(cái)政部綜合信息平臺(tái)，PPP項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目數(shù)9,440個(gè)、投資額14.4萬(wàn)億元，累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)6,330個(gè)、投資額9.9萬(wàn)億元，已開(kāi)工項(xiàng)目3,708個(gè)，占落地項(xiàng)目總數(shù)的58.6%。各地項(xiàng)目落地情況與各類(lèi)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制累計(jì)情況如下：

圖1-2  截止2019年未各地開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)及其占落地項(xiàng)目數(shù)比例[1]

[1]數(shù)據(jù)來(lái)源于全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年報(bào)

表1-2 2019年未項(xiàng)目庫(kù)回報(bào)機(jī)制[1]

[1]數(shù)據(jù)來(lái)源于全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年報(bào)

現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制依然以可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)為主，政府支出責(zé)任占比較大。因此，假設(shè)政府支出費(fèi)用占50%，以12年為平均服務(wù)期，當(dāng)管理庫(kù)所有項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，預(yù)計(jì)政府付費(fèi)額將會(huì)在6000億元左右，這在財(cái)政預(yù)算中是相當(dāng)重要的一部分。

因此，無(wú)論是站在宏觀角度，還是從所占財(cái)政預(yù)算絕對(duì)量額度來(lái)看，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理在全面預(yù)算績(jī)效管理中，都是至關(guān)重要的組成部分。

隨著管理庫(kù)中項(xiàng)目逐漸進(jìn)行運(yùn)營(yíng)期以及《指引》的發(fā)布，各方對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理越來(lái)越重視，預(yù)計(jì)2020年將迎來(lái)PPP績(jī)效管理的爆發(fā)期。但是由于前期對(duì)績(jī)效管理的忽視、相關(guān)政策不明朗等原因，不管是績(jī)效管理流程、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)、結(jié)果運(yùn)用，實(shí)施方案和合同中的內(nèi)容都過(guò)于簡(jiǎn)單粗糙。在實(shí)際操作中，是無(wú)法達(dá)到PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的目標(biāo)?！吨敢穼?duì)PPP績(jī)效管理工作進(jìn)行了規(guī)范，某種程度上解決了目前PPP項(xiàng)目績(jī)效管理存在的問(wèn)題。

1、缺乏系統(tǒng)性績(jī)效評(píng)價(jià)體系

前期PPP項(xiàng)目普遍存在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不重視的問(wèn)題，方案中的相關(guān)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單或直接忽略，部分項(xiàng)目通過(guò)所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對(duì)建設(shè)成本的無(wú)條件支付義務(wù)，使PPP異化為拉長(zhǎng)版BT，弱化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的約束力。92號(hào)文與10號(hào)文的規(guī)范，遏制住了這種勢(shì)頭的發(fā)展，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)起到了促進(jìn)作用。但是，規(guī)范后系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)體系仍然處于空缺狀態(tài)。

《指引》為績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置了詳細(xì)的程序要求、提供了績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的參考模板，為PPP項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效評(píng)價(jià)提供了一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)參考和指標(biāo)解釋示范，建立了較完備的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基本解決了前期項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)性績(jī)效評(píng)價(jià)體系的問(wèn)題。

2、績(jī)效評(píng)價(jià)辦法可操作性不足

由于前期PPP的發(fā)展還處于探索階段，績(jī)效評(píng)價(jià)如何實(shí)施也缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在編制績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容時(shí)，往往對(duì)實(shí)際可操作性欠缺考慮。有的只是照本宣科地采用工程項(xiàng)目的考核辦法，指標(biāo)過(guò)于專(zhuān)業(yè)化和細(xì)化，例如道路的裂縫長(zhǎng)度、橋梁橋面平整度，而這些內(nèi)容實(shí)施機(jī)構(gòu)能否真正實(shí)施，實(shí)施過(guò)程中是否需要專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)介入，一些純技術(shù)指標(biāo)測(cè)定發(fā)生費(fèi)用的承擔(dān)等問(wèn)題，是在實(shí)施方案和合同中不易考慮到的。

解決此類(lèi)問(wèn)題可借助專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，結(jié)合政策法規(guī)、行業(yè)慣例、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和歷史數(shù)據(jù)制定合理可行的績(jī)效指標(biāo)體系，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)可獲得、可評(píng)價(jià)、獲取指標(biāo)成本可控。

3、績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容流于形式

評(píng)價(jià)內(nèi)容過(guò)于片面或者簡(jiǎn)單，評(píng)價(jià)方式流于形式，這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)很可能造成政府支出責(zé)任的“固化”，與保底收益無(wú)異，從而失去了評(píng)價(jià)的真正意義。

此外，還存在績(jī)效評(píng)價(jià)僅僅停留在運(yùn)營(yíng)維護(hù)本身的問(wèn)題，忽略了PPP的特殊性。發(fā)展PPP的目的是為了加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，不僅要講求經(jīng)濟(jì)效益，還得強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益。而在有些評(píng)價(jià)中，就忽視了PPP實(shí)施帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)、生態(tài)環(huán)境效益、可持續(xù)影響這些方面，僅局限于工程化的維護(hù)，從而脫離了PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)。

《指引》出臺(tái)部分解決了這一問(wèn)題，根據(jù)《指引》PPP項(xiàng)目在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目“產(chǎn)出”、“效果”、“管理”進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)，還原PPP的公共屬性。

4、績(jī)效管理程序缺失

在《指引》出臺(tái)前，沒(méi)有政策明確PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)程序，大部分PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和合同中只是提到績(jī)效評(píng)價(jià)由哪個(gè)部門(mén)實(shí)施，但是實(shí)施主體是實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門(mén)還是財(cái)政部門(mén)，由哪個(gè)部門(mén)牽頭，后續(xù)如何操作，所有的程序細(xì)節(jié)都沒(méi)有提及，這同樣會(huì)導(dǎo)致績(jī)效管理在具體實(shí)施時(shí)無(wú)從下手。

《指引》出臺(tái)很好的解決了這一問(wèn)題?！吨敢访鞔_績(jī)效管理主體及分工結(jié)構(gòu)，（1）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)——PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理工作主要由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開(kāi)展；（2）財(cái)政部門(mén)——負(fù)責(zé)績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作（監(jiān)督工作）；（3）行業(yè)主管部門(mén)——對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和負(fù)責(zé)建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系。在流程上制定了“設(shè)定績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)”——“績(jī)效監(jiān)控”——“績(jī)效評(píng)價(jià)”——“結(jié)果運(yùn)用”的全過(guò)程流程，指導(dǎo)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作。

《指引》同時(shí)明確了施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書(shū)的項(xiàng)目如何適用，即：對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，沿用采購(gòu)文件或項(xiàng)目合同中約定，績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系不完善的，可參照《指引》補(bǔ)充完善；對(duì)于績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作，要按照《指引》開(kāi)展?？紤]到前期PPP項(xiàng)目大都缺乏明確的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)，因此在“設(shè)定績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)”——“績(jī)效監(jiān)控”——“績(jī)效評(píng)價(jià)”——“結(jié)果運(yùn)用”全流程中首先要作的明確績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)，修訂PPP合同相關(guān)條款。

隨著全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施以及PPP項(xiàng)目績(jī)效管理高峰期的到來(lái)，PPP績(jī)效管理的重要性和必要性日漸凸顯，那么，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理該如何實(shí)施？相關(guān)政策是如何進(jìn)行規(guī)范的？實(shí)踐中暴露出來(lái)的這些問(wèn)題如何解決？這些都將在后續(xù)研究中一一解答。