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三中全會回顧與前瞻:會有哪些重大改革舉措?
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雖然最高層透露的“我們正在謀劃和實施一系列全面深化改革重大舉措”并未直接指向萬眾期待的二十屆三中全會,不過自十一屆三中全會啟動改革開放以來,歷屆三中全會通常都聚焦改革發(fā)展的重大問題,從近期頻繁放風(fēng)來看,二十屆三中全會的腳步應(yīng)該已經(jīng)臨近了。

 

一、往屆三中全會回顧

 

 

按照慣例,三中全會一般會在10-11月召開,如有特殊情況,也會在次年1-2月召開。目前來看,二十屆三中全會已經(jīng)成為45年來最晚召開的一次三中全會。

三中全會的延遲召開可能是因為即將推出的改革措施涉及范圍廣泛、影響深遠(yuǎn),需要在會議前進(jìn)行更為詳盡的研究和規(guī)劃。

 

 

二、財稅體制改革前瞻

 

與城投相關(guān)性最強(qiáng)的內(nèi)容,毫無疑問就是財稅金融體制改革,畢竟城投本就是伴隨著分稅制改革而誕生的。

當(dāng)前財稅體制面臨的核心問題是:中央與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配,地方政府財權(quán)上交之后事權(quán)并未減少,轉(zhuǎn)移支付制度也不盡完美。

那么這些年地方政府是如何應(yīng)對的呢?

地方政府將資產(chǎn)注入城投公司,城投公司則通過銀行貸款、發(fā)行債券等方式吸納社會資金,完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地開發(fā)。其中一部分土地作為工業(yè)用地出讓給企業(yè),提供就業(yè)崗位帶來人口流入,并創(chuàng)造稅收。流入的人口會產(chǎn)生住房和消費的需求,地方政府會適時地供應(yīng)住宅用地和商業(yè)用地,產(chǎn)生土地出讓收入。在此過程中城市的基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)規(guī)模和配套商業(yè)都得到了發(fā)展,這些又會繼續(xù)帶動土地價值的上升。

通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展后帶來的稅收和土地增值收益償還前期債務(wù),形成一輪又一輪循環(huán)。這種通過土地增值平衡預(yù)算內(nèi)短期無法平衡的基礎(chǔ)設(shè)施投入資金就是通常所說的土地財政。

但是地方政府財政支出多用于投資基建項目,此類項目投資回報期限較長,且項目資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差。而GDP增速在各種考核體系中的主導(dǎo)地位又促使基礎(chǔ)建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大,對資金的需求擴(kuò)張進(jìn)一步刺激了城投平臺的融資規(guī)模,帶動地方債務(wù)極速擴(kuò)張。

客觀地說,土地財政對城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展功不可沒,但是對投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的路徑依賴和融資規(guī)模的持續(xù)增長,最終積累了大量地方債務(wù)風(fēng)險

 

 

當(dāng)前新一輪的債務(wù)置換和推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型均體現(xiàn)了中央對于地方債務(wù)問題堅決的態(tài)度,而想真正根除地方債務(wù)問題,唯有化解地方政府財權(quán)與事權(quán)間的矛盾。

2024年政府工作報告指出,“謀劃新一輪財稅體制改革,加大對高質(zhì)量發(fā)展的財稅金融支持”。事實上,在2023年12月召開的全國財政工作會議中,就明確提出新一輪財稅體制改革的方向是健全現(xiàn)代預(yù)算制度,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。具體措施可能包括以下方面:

1. 健全地方稅收體系,規(guī)劃設(shè)計可持續(xù)提高地方稅收入占稅收總收入比重的改革措施,完善以共享稅為主體的收入劃分模式。有給予地方政府更多自己的稅源,才會增加地方政府培育專屬地方稅源的積極性和主動性。

2. 強(qiáng)化中央財政事權(quán)和支出責(zé)任,規(guī)范省以下財政體制,構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運行順暢、充滿活力的財政體系。限制了地方債務(wù),地方政府的事權(quán)也要相應(yīng)減少。若地方政府事權(quán)不減少,需要將加杠桿職責(zé)逐步轉(zhuǎn)移至中央。

3. 完善財政轉(zhuǎn)移支付體系,按照中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置,厘清邊界和功能定位。同時需要明確的是,轉(zhuǎn)移支付的目的在于支撐起當(dāng)?shù)氐墓卜?wù),而不是對債務(wù)買單

4. 壓降融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模,分類推動融資平臺改革轉(zhuǎn)型。關(guān)心如何推動融資平臺產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的朋友,可以參見之前的系列文章(“35號文”后城投如何突破“借新還舊”——城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型最新案例參考),有比較全面的實操案例。