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2022年至今，城市國企的發(fā)展受到多種因素影響，包括政策環(huán)境、經(jīng)濟形勢、行業(yè)競爭等。因此在第一章，我們將對2022年至今城投行業(yè)的發(fā)展進行回溯，通過熱詞盤點的方式梳理歸納在過去一年城投發(fā)展所經(jīng)歷和面臨的要點。

作者：研究中心

【1】新國改三年行動方案

上一輪國改三年行動中央及地方國資國企均取得了突破性進展，為做強做優(yōu)做大國有企業(yè)提供了有力支撐。2023年6月中央發(fā)布《國有企業(yè)改革深化提升行動方案（2023—2025年）》，明確了新國改行動的八大任務，分別為優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；完善國有企業(yè)科技創(chuàng)新機制，加快實現(xiàn)高水平自立自強；強化國有企業(yè)對重點領域保障，支撐國家戰(zhàn)略安全；以市場化方式推進整合重組，提升國有資本配置效率；推動中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理與市場化經(jīng)營機制長效化；健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制；營造更加市場化法治化國際化的公平競爭環(huán)境；全面加強國有企業(yè)黨的領導和黨的建設，開啟了新一輪國改行動。新一輪國改重點聚焦于重組整合，圍繞優(yōu)化資源配置深化改革，進一步加大市場化整合重組力度以及培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，要求國有企業(yè)更大力度布局前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)兩方面。目前，陜西和河南已經(jīng)發(fā)布國改新三年行動方案，提出符合地方的改革舉措。

【2】戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合

2023年以來，國資委多次在重要會議上提及“重組”一詞，并購重組有望成為國企改革新方向。在中央層面，國資委在6月召開的中央企業(yè)提高上市公司質(zhì)量暨并購重組工作專題會中提出中央企業(yè)要以上市公司為平臺開展并購重組，助力提高核心競爭力、增強核心功能，為中央企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實支撐。地方國資也緊跟中央的步伐，如7月，哈爾濱市屬國企改革重組整合工作動員部署會議要求：按照打造“國有資本投資運營公司+產(chǎn)業(yè)集團+N個新興產(chǎn)業(yè)”的目標，全力構(gòu)建“3+6+N”的國資布局體系。從“重組”要求來看，當前主要任務為從外延式擴張到內(nèi)生性成長，重點關注戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合，在實現(xiàn)冗余產(chǎn)能出清與過度競爭去化的同時，推動公司內(nèi)在價值的提升。

【3】一攬子化債方案

新一輪化債方案壓實地方政府責任的同時進一步打開緩債減債政策空間，或?qū)⒁越ㄖ瓶h試點拓寬至建制市、隱債顯性化作為隱債化解的主要抓手，考慮利用現(xiàn)有債務限額空間來幫助地方化債。2023年7月24日中央政治局會議提出要“制定實施一攬子化債方案”，會后央行、金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會和外管局等主要金融監(jiān)管部門均相繼表態(tài)防范地方債務風險爆發(fā)和協(xié)調(diào)支持地方化債。而在地方層面，除了申報化債試點外，各地對于化債同樣有密集的表態(tài)，特殊再融資債券、萬億特別國債、股權化債、化債資金池、打折化債、“聯(lián)合授信”試點、一地一策等化債方式層出不窮，如內(nèi)蒙古，打響了特殊再融資債券化債第一槍。

【4】信用評級提升

隨著國企平臺公司發(fā)債政策的收緊（指發(fā)債窗口指導），尤其是公司債和銀行間的非金融工具兩大融資利器受到地方債務情況和發(fā)債主體資質(zhì)的限制，國企平臺公司提升信用等級已成為保證后續(xù)融資，促進區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定、健康的基礎和關鍵。不少地方的政府工作報告和國企改革相關發(fā)文中，也明確強調(diào)城投公司要打造更高的目標評級，特別是經(jīng)濟較為薄弱的區(qū)域，如福州古厝集團制定《福州古厝集團改革重組配套方案（二）》以整合歸并“小弱散”“同類項”提高評級能力、重慶南岸區(qū)通過孵化實現(xiàn)一級子公司實現(xiàn)信用評級提升。另外，基于經(jīng)濟形勢下行，區(qū)縣級城投也在尋求融資渠道擴張，“以市帶縣”模式運用受到廣泛關注。如2023年1月安徽省發(fā)布的《關于印發(fā)進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資實施方案的通知》（皖政辦秘〔2022〕68號）提出要以大帶小、以強帶弱、以小促大加快推進市縣平臺公司整合。積極發(fā)揮擔保增信作用，推動省內(nèi)優(yōu)質(zhì)國企為市縣融資平臺公司提供擔?；蛞宰⑷牍蓹嗟确绞?，提升平臺公司信用評級，一般公共預算收入超過12億元的縣（市、區(qū)）政府所屬的平臺，公開市場信用級別原則上要達到AA。

【5】國資經(jīng)營績效評價

國資委于2023年1月7日下發(fā)了《中央企業(yè)績效評價規(guī)定（試行）》（七號文）及配套實施方案，進一步明確了對中央企業(yè)在一定時期內(nèi)的發(fā)展質(zhì)量和競爭能力等進行綜合評判。新的中央企業(yè)績效評價指標分別從盈利回報、資產(chǎn)運營、風險防控和持續(xù)發(fā)展四個維度展開，將中央企業(yè)主要經(jīng)營指標由原來的“兩利四率”調(diào)整為“一利五率”，并將指標總體目標由“兩增一控三提高”調(diào)整至“一增一穩(wěn)四提升”，進一步推動中央企業(yè)提高核心競爭力，加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設世界一流企業(yè)。未來，地方國企經(jīng)營管理指標將呈現(xiàn)明確定位、差異化設計，簡化指標、導向更聚焦，關注質(zhì)量、為長遠發(fā)展考量：尊重行業(yè)，個性化評價幾大趨勢，承接發(fā)展戰(zhàn)略、聚焦經(jīng)營核心目標、推進改革創(chuàng)新，持續(xù)發(fā)揮引導激發(fā)企業(yè)發(fā)展動力和潛力的指揮棒作用。

【6】城中村改造與城市更新

2023年7月21日，國常會審議通過《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》，將城中村改造與保障性租賃住房相結(jié)合，為城中村改造的資金來源提供了新渠道。2023年12月，中央經(jīng)濟工作會議進一步強調(diào)要加快推進城中村改造、保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設等“三大工程”，央行表態(tài)將為“三大工程”建設提供中長期低成本資金支持。地方上也進行了響應，如廣州制定了全國首個城中村改造條例。另外，地方對城市更新也進行了地方化的探索，一是城市體檢，如成都高新區(qū)選取試點地區(qū)開展城市體檢工作，并出具《成都高新區(qū)2023年城市自體檢報告》，二是房票制度，廣州成為首個官宣推行房票制度的城市，隨后，鄭州、江西、南京、廈門、貴陽、無錫等地也在積極探索房票制。三是實施細則不斷出臺，對土地等重要要素提出政策扶持，如工改M0，容積率調(diào)整、限高調(diào)整等。四是城中村改造企業(yè)債，西安經(jīng)發(fā)集團已經(jīng)成功落地交易所債券市場首單用于城中村改造領域的企業(yè)債券。

【7】Pre-REITs運作模式

2023年2月20日，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會發(fā)布《不動產(chǎn)私募投資基金試點備案指引（試行）》以支持Pre-REITs市場發(fā)展。因基礎設施資產(chǎn)或商業(yè)不動產(chǎn)項目相對于其他項目而言，通常需要經(jīng)歷一個較長的培育期才能達到穩(wěn)定盈利狀態(tài)，但現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)定：處于培育期的基礎設施資產(chǎn)或商業(yè)地產(chǎn)無法成為公募REITs的合格資產(chǎn)。因此Pre-REITs業(yè)務逐漸興起，并漸漸占據(jù)更多的基金市場份額。城市國企發(fā)行Pre-REITs既可以在其資質(zhì)不足以發(fā)行公募REITs的條件下完成過渡轉(zhuǎn)型，又為其帶來了一種新型的融資渠道，可以在短期內(nèi)解決自身資金短缺等問題，同時有利于城市國企盤活存量資產(chǎn)，對城市國企未來發(fā)展起到了有益的促進作用。

【8】上市/并購上市公司

2023年是新國改三年行動的開啟年，城市國企上市并購步伐加快。從IPO上市數(shù)據(jù)分析，隨著新一輪國企改革深化，國有資本積極通過戰(zhàn)略投資科創(chuàng)板布局戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，科創(chuàng)板已成為助力國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要陣地，截至8月份，科創(chuàng)板已支持53家央國企上市。其中，中央國有企業(yè)32家、地方國有企業(yè)21家，合計首發(fā)募集資金達到1507億元，在做大做強做優(yōu)國有資本和國有企業(yè)方面發(fā)揮了積極作用。從并購上市公司數(shù)據(jù)分析，2022年國資買方協(xié)議收購上市公司控制權的有21家，其平均市值為60.98億元，截至2023年4月，按首次公告日計并剔除失敗案例，A股市場并購事件超過1500起。其中，國有控股上市公司共發(fā)起417起并購事件，數(shù)量占比為28%，交易規(guī)模占比為40%。隨著新一輪國企改革行動方案的謀劃實施，預計城市國企會加大安全可控、新能源、數(shù)字經(jīng)濟等領域的并購力度，加快產(chǎn)業(yè)鏈整合，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、服務地區(qū)。

【9】存量資產(chǎn)盤活

2023年在存量資產(chǎn)盤活領域取得有效成效。在2023年初，國家發(fā)改委公布了24個存量資產(chǎn)盤活案例，案例涵蓋不同區(qū)域、不同項目、不同盤活方式，對存量資產(chǎn)盤活具有重要指導和借鑒意義。而后，中國信達落地一批存量資產(chǎn)盤活項目，包括方正集團破產(chǎn)重整、東直門爛尾樓盤活、*ST毅達重組、恒逸并購基金、華友鈷業(yè)市場化債轉(zhuǎn)股等，并發(fā)起設立危困企業(yè)投資基金、法拍基金、降杠桿基金等專項基金，在盤活存量資產(chǎn)領域持續(xù)發(fā)揮作用；截至6月末，中國東方累計開展房地產(chǎn)風險化解項目47個，帶動貨值約1412.91億元項目復工復產(chǎn)、累計參與破產(chǎn)重整項目29個；南京江寧區(qū)使用促進存量用地“增容”，通過工業(yè)技術改造讓“畝產(chǎn)”更高效；促進存量用地“長高”，通過建設高標準廠房讓“工業(yè)上樓”；促進存量用地“連片”，通過整體改造讓工業(yè)集中區(qū)“華麗轉(zhuǎn)身”；促進工業(yè)用地“修復”，通過山林保育、土地整治等修復生態(tài)環(huán)境、開發(fā)旅游資源的模式盤活存量土地成為江蘇省發(fā)改委公布全省盤活優(yōu)化存量資產(chǎn)、擴大有效投資典型案例（第一批）的重要內(nèi)容。

【10】PPP新機制

2023年國務院轉(zhuǎn)發(fā)《國家發(fā)展改革委、財政部<關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號），就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制提出重要指導意見。該文件是自2014年PPP模式實施以來，政策層面上力度最大的一次調(diào)整，關系10多萬億PPP項目，對中國推廣應用PPP模式影響深遠。新機制務實解決了以往十年間PPP項目實施過程中政府管理部門“不會管項目了”的困惑，明確了特許經(jīng)營項目的管理職責分工，重點領域，限定在有經(jīng)營性收益的項目，推行使用者付費，全部采取特許經(jīng)營模式。優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與PPP項目，嚴格審核特許經(jīng)營方案。未來，國家發(fā)展改革委將加強宣傳解讀和政策指導，抓緊制定特許經(jīng)營配套文件，營造良好制度環(huán)境，牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作。

【11】ESG理念

ESG是一種可持續(xù)發(fā)展的價值觀或追求價值增長的投資理念，包括環(huán)境、社會、公司治理模塊。目前我國ESG主要以央企為引領，先行先試。2022年5月，國資委發(fā)布《提高央企控股上市公司質(zhì)量工作方案》提出“要推動更多央企控股上市公司披露ESG專項報告，力爭到2023年相關專項報告披露全覆蓋”。這意味著城市國企ESG報告披露全覆蓋已是箭在弦上。2023年8月，《央企控股上市公司ESG專項報告編制研究》橫空出世，部署央企控股上市公司ESG專項報告編制，明確要披露132個指標。這在很大程度上為城市國企編制ESG報告提供了最基礎的格式參考、指標參考。在國家層面的引領下，越來越多企業(yè)積極踐行ESG理念，越來越多投資者將ESG報告作為企業(yè)的“第二財報”。

【12】國有資本投資全過程管理

本輪改革以來，國資監(jiān)管機構(gòu)在“1+N”政策體系中陸續(xù)出臺了一系列國有資本的監(jiān)管

制度，投資監(jiān)督向投前投后并重，更注重效益轉(zhuǎn)變，投資后評價工作也從投資程序閉環(huán)，向“問效、起效”的績效導向優(yōu)化。各級國資監(jiān)管機構(gòu)在投資閉環(huán)監(jiān)管和投后評價方面形成了不少優(yōu)秀實踐，如浙江省創(chuàng)新混改后評價，省屬企業(yè)混改后對其改革的決策過程、實施過程、實施效果和后續(xù)影響進行系統(tǒng)全面的分析評價，而陜西省則對省國資及企業(yè)兩級開展后評價，開展投資中期檢查。上海市確立了分層分類的投資監(jiān)管制度，從六大方面細化了市國資委對監(jiān)管企業(yè)投資項目的監(jiān)督管理制度。

【13】產(chǎn)業(yè)基金與投資

合肥模式的成功使得各地政府看到了產(chǎn)業(yè)基金的價值，掀起了設立產(chǎn)業(yè)基金群的“浪潮”，紛紛瞄準戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，協(xié)助地方政府推動產(chǎn)業(yè)落地。公開數(shù)據(jù)顯示，2023年僅北京、上海、廣東、浙江、安徽、山東、福建、江西、成都等14個地區(qū)新設立的產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模就已達到11750億元，遠超2022年全年水平。但由于各地經(jīng)濟底蘊不同，產(chǎn)業(yè)基金投資產(chǎn)生了不同的模式，以“合肥模式”“杭州模式”為代表，合肥堅持“以投促引”，打造了“引進團隊—國資引領—項目落地—股權退出—循環(huán)發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)閉環(huán)，撬動了合肥集成電路產(chǎn)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展；“杭州模式”的特點在于整合組建杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購基金三大母基金，由其參與投資N支行業(yè)母基金、子基金、專項子基金等，最終形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州產(chǎn)業(yè)基金集群，重倉未來產(chǎn)業(yè)、合成生物等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。

【14】產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)與運營

政策與市場雙重推動下，園區(qū)開發(fā)與運營已經(jīng)迎來結(jié)構(gòu)性變化。二十大報告多次提及要“著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平，著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，目前各地也紛紛出臺了關于“強鏈補鏈”的行動方案。在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈強鏈補鏈過程中，園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)的主要載體無疑是最重要的抓手，能夠有效推動產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈深度融合。按照區(qū)位與產(chǎn)業(yè)鏈的關系，我們將園區(qū)分為三類：產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、創(chuàng)新空間，從市場反饋來看，目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)是三類園區(qū)中規(guī)模最大、數(shù)量最多的，但隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，新城的發(fā)展往往伴隨著各類資源逐步積累和聚集，打造“產(chǎn)城融合”的發(fā)展新格局成為當前眾多園區(qū)轉(zhuǎn)型升級的新模式，產(chǎn)業(yè)新城正在崛起，未來將成為助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的強大動力。

【15】智慧城市

2023年2月，中央、國務院發(fā)布《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，其中以夯實數(shù)字中國建設基礎，加強傳統(tǒng)基礎設施數(shù)字化、智能化改造，推進數(shù)字技術與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等深度融合，而在10月結(jié)束的全球智慧城市大會上，明確了將建設智慧城市、推進可持續(xù)投資以助于城市的綠色低碳轉(zhuǎn)型。從實踐來看，近年來以項目建設為主的智慧城市項目呈現(xiàn)出“重建設輕運營”的特點，智慧城市項目的發(fā)展模式亟待向“持續(xù)運營”的方向轉(zhuǎn)變，通過關注新型智慧城市總體規(guī)劃與頂層設計，創(chuàng)新智慧城市建設運營模式，建立智慧城市的標準規(guī)范、績效管理、發(fā)展評價體系，推進智慧城市規(guī)劃、建設、運營的一體化，建立起智慧城市長效發(fā)展的運營機制。如北京在2023年市政府工作報告重點任務清單中提出，落實智慧城市四級規(guī)劃管控體系，推動智慧城市應用場景開放，發(fā)展智慧交通、智慧水務、智慧稅務、智慧應急、智慧消防、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧文旅等。

【16】新能源產(chǎn)業(yè)

在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，新能源產(chǎn)業(yè)應用應運而生。中央和地方都對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展綠色節(jié)能減排提出了具體的發(fā)展目標及規(guī)劃。中央層面，2023年2月，工業(yè)和信息化部、交通運輸部等八部門印發(fā)了《關于組織開展公共領域車輛全面電動化先行區(qū)試點工作的通知》提出，2023年將從擴大新能源汽車消費、保障原材料供給、優(yōu)化政策環(huán)境等多方面，促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展；4月，國家能源局印發(fā)《2023年能源工作指導意見》，提出要鞏固風電光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，持續(xù)擴大清潔低碳能源供應，積極推動生產(chǎn)生活用能低碳化清潔化，供需兩側(cè)協(xié)同發(fā)力鞏固拓展綠色低碳轉(zhuǎn)型強勁勢頭。地方層面，全國各省、市、自治區(qū)在當?shù)氐谑膫€五年規(guī)劃和2025年遠景目標綱要、政府工作報告等文件中均對新能源因地制宜的發(fā)展和綠色節(jié)能減排提出了具體的發(fā)展目標及規(guī)劃。

【17】合規(guī)、內(nèi)控、風控

一體化強化與提升

在對十五省區(qū)市國有企業(yè)審計的工作過程中發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)國有企業(yè)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)運營、經(jīng)營管理等方面均存在問題，由此使國有企業(yè)合規(guī)管理成為重點關注問題。中央企業(yè)和地方國有企業(yè)依次進入合規(guī)體系建設“強化年”和“提升年”階段，2023年，由北京德和衡律師事務所起草修訂的《國有企業(yè)合規(guī)管理體系建設指南》（2023版）基于企業(yè)角度，參考國際、國內(nèi)相關的合規(guī)管理辦法或標準，將國有企業(yè)建設合規(guī)管理體系分為十五個操作步驟。同時，江蘇、廣東、上海、海南、黑龍江、江西、天津等地也出臺相應的省、市國有企業(yè)合規(guī)管理辦法。未來合規(guī)管理體系建設工作將駛?cè)肟燔嚨?，特別是投資管理的風險防控或成為下一步合規(guī)管理聚焦重點。