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一、引言

二、十大趨勢

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍。2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。推進縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

縣城是我國推進城鎮(zhèn)化的重要空間、是城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。發(fā)展縣城經(jīng)濟，有利于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打造縣城統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)功能全面布局，增強縣城綜合服務(wù)能力并向鄉(xiāng)村輻射，以推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。

縣城經(jīng)濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的脊梁。首先，縣城經(jīng)濟是一種行政區(qū)劃型區(qū)域經(jīng)濟，它以縣城為中心，廣大鄉(xiāng)村為腹地，城鄉(xiāng)兼容。其次，縣城經(jīng)濟是一個較完整的市場調(diào)控主體，有一定的相對獨立性，并有一定的能動性，且具有地域特色，這種地域特色與其地理區(qū)位、歷史人文、特定資源相關(guān)聯(lián)。然后，縣城經(jīng)濟以市場為導(dǎo)向，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，在更大的區(qū)域內(nèi)進行資源配置，獲取競爭優(yōu)勢。最后，縣城經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，是功能完備的綜合性經(jīng)濟體系，其活動涉及生產(chǎn)、流通、消費、分配各環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，突出重點產(chǎn)業(yè)。離開縣城經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興便是無源之水、無本之木。

發(fā)展縣城經(jīng)濟的核心問題之一是如何吸引更多農(nóng)民進入縣城。這同時也是解決“三農(nóng)問題”中增加農(nóng)民收入的核心點，如果大多數(shù)農(nóng)民永遠停留在土地上，農(nóng)業(yè)效益就難有大幅度增長，農(nóng)民收入水平就永遠難有大的跨越。因此，減少依靠土地的農(nóng)民數(shù)量，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，成為縣城經(jīng)濟發(fā)展的重中之重，而轉(zhuǎn)移農(nóng)民的另一重要途徑在于城鎮(zhèn)化。

從轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口目標看，城市生活成本和就業(yè)成本遠遠高于縣城，農(nóng)民外出打工的收入很難支撐在各類城市的定居生活，在一定程度上提高了農(nóng)民進城定居的“門檻”。而縣城與農(nóng)村的天然聯(lián)系和較低的進入成本，使其成為離開土地農(nóng)民的理想去處，從這一點來講，其作用是城市無法替代的。縣城城鎮(zhèn)化水平越高，土地基礎(chǔ)設(shè)施利用率就越高，使用邊際成本就越低，資源的利用率就越充分，經(jīng)濟主體間的交流就越多，產(chǎn)業(yè)間自然會形成相互銜接的鏈條，人流、物流、信息流、產(chǎn)業(yè)鏈的互動性可創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，就會出現(xiàn)以農(nóng)興城、以城促農(nóng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動，而且可以將城鎮(zhèn)的文化、科技、信息向農(nóng)村擴散，更好地發(fā)揮“輻射源”的作用。

而我國縣城的城鎮(zhèn)化水平尚有很大的提升空間。在未來一段時期內(nèi)，推動縣城城鎮(zhèn)化水平的提高將在活躍縣城經(jīng)濟、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的進程中發(fā)揮更大的作用。

縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。

一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。二是積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施。三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。同時，縣城建設(shè)要嚴守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

推動縣城城鎮(zhèn)化水平提高，帶動縣城經(jīng)濟，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興可以從過去數(shù)十年我國推動中國特色城鎮(zhèn)化水平的實踐中汲取經(jīng)驗。雖然從經(jīng)濟單元體量來看，縣城與城市差距較大，但麻雀雖小五臟俱全。市政公用設(shè)施直接服務(wù)于縣城居民，是宜居縣城的重要硬件基礎(chǔ)。不少縣城的市政公用設(shè)施不完善，如管網(wǎng)陳舊老化、路網(wǎng)容量不足、老舊小區(qū)配套較差、停車場建設(shè)滯后、客運站設(shè)施落后等，降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進縣城市政公用設(shè)施提檔升級，較好滿足居民居住和出行等生活需要。

在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施方面重點關(guān)注縣城城鎮(zhèn)化補短板項目范疇，完善縣城功能，聚焦縣城、縣級市城區(qū)以及鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬人以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)，大力提升公共設(shè)施和綜合服務(wù)能力，促進公共服務(wù)設(shè)施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴能、市政公用設(shè)施提檔升級、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效，適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供有力支撐。

除傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施外產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施也將成為縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點，產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施可供眾多企業(yè)共用共享，直接影響著要素是否流入和企業(yè)成本高低。不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。要推進縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

同時，完善商業(yè)配套設(shè)施在接下來縣城基礎(chǔ)設(shè)施升級中的關(guān)鍵所在，需要升級改造商貿(mào)中心、大型超市、集貿(mào)市場等，完善冷藏、陳列、打包、結(jié)算、食品加工等設(shè)施設(shè)備，鼓勵連鎖商貿(mào)流通企業(yè)、電子商務(wù)平臺等下沉農(nóng)村。縣城的基礎(chǔ)設(shè)施這三個不同領(lǐng)域都將是未來的投資方向。

公共服務(wù)關(guān)乎群眾切身利益，是人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)條件。不少縣城的公共服務(wù)供給總量不足、質(zhì)量不高，縣級醫(yī)院和疾控中心防控救治能力不強，基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老托育、文化體育等公共服務(wù)難以滿足人民群眾需要。要推進縣城公共服務(wù)設(shè)施提標擴面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務(wù)。

傳統(tǒng)公共服務(wù)提標擴面，主要有健全醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、完善教育設(shè)施、改善養(yǎng)老托育設(shè)施、發(fā)展文化體育設(shè)施、完善社會福利設(shè)施、健全社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施。

產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施主要有提供“最多跑一次”的一站式服務(wù)，便企政務(wù)服務(wù)中心；提供公共資源交易平臺、盤活閑置資源的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。

商業(yè)平臺配套設(shè)施引導(dǎo)農(nóng)村郵政、供銷、電商、商貿(mào)流通企業(yè)從傳統(tǒng)批發(fā)、零售向綜合性服務(wù)轉(zhuǎn)變，整合購物訂餐、家政、職介、租賃、同城配送等服務(wù)，提高社區(qū)、村鎮(zhèn)生活服務(wù)的便捷性和服務(wù)質(zhì)量。

產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。選擇既符合自身特色，又符合政策導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)方向，是產(chǎn)業(yè)選擇的關(guān)鍵。結(jié)合近些年的成功案例及政策趨勢，鄉(xiāng)村旅游、冷鏈物流及現(xiàn)代能源等或?qū)⒊蔀槲磥砜h城經(jīng)濟發(fā)展帶動鄉(xiāng)村振興的重要產(chǎn)業(yè)方向。

在市場需求強勁推動，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的國家政策的有力拉動下，鄉(xiāng)村旅游成為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游能夠有效引導(dǎo)和推動更多資本、人才、信息、技術(shù)、管理等要素向鄉(xiāng)村地域空間流動，促進鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)體系和空間布局。

當前，我國農(nóng)產(chǎn)品的綠色、環(huán)保、完好度、新鮮度越來越受到大家的矚目，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量越來越得到廣大人民的重視。農(nóng)產(chǎn)品如何在田間被采摘后順利地繼續(xù)保持綠色、新鮮、完好的狀態(tài)、走上國民餐桌，在很大程度上完全依賴冷鏈物流的發(fā)展水平。合理地開展農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、促進冷鏈物流的發(fā)展，則能夠保證農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟得到高速發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興。

同時，能源綠色低碳發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)和動力，并稱要發(fā)揮試點帶動作用，在鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣優(yōu)先推進能源綠色低碳試點。鼓勵地方政府與社會資本合作，有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)，積極培育配售電、儲能、綜合能源服務(wù)等新興市場主體。

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展綱要》，強調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟需借助上數(shù)字化趨勢，快速縮小與城市間的差距?！毒V要》指出網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)在中國農(nóng)村經(jīng)濟中的重要作用，鼓勵大力發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟，重點包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推行數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化內(nèi)容包括：1、夯實數(shù)字農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)：完善自然資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，對永久基本農(nóng)田實行動態(tài)監(jiān)測；2、推進農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型：加快推廣云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理中的運用，促進新一代信息技術(shù)與種植業(yè)、種業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)全面深度融合應(yīng)用，打造科技農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)。建設(shè)智慧農(nóng)（牧）場，推廣精準化農(nóng)（牧）業(yè)作業(yè)。

鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)同時也有利于提升鄉(xiāng)村治理能力。提高農(nóng)村社會綜合治理精細化、現(xiàn)代化水平。推進村委會規(guī)范化建設(shè)，開展在線組織幫扶，培養(yǎng)村民公共精神。推動“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”向農(nóng)村延伸，提高村級綜合服務(wù)信息化水平，大力推動鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃管理信息化。依托全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，加快推廣“最多跑一次”、“不見面審批”等改革模式，推動政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦、馬上辦、少跑快辦，提高群眾辦事便捷程度。

由于農(nóng)業(yè)資源稟賦的限制，在傳統(tǒng)資源調(diào)配過程中容易出現(xiàn)空間阻隔、產(chǎn)業(yè)壁壘等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合的阻滯因素，引發(fā)產(chǎn)業(yè)融合效率較低、集成化規(guī)模欠發(fā)展等問題。數(shù)字經(jīng)濟在“三產(chǎn)融合”的構(gòu)建中可以發(fā)揮巨大作用。諸如農(nóng)業(yè)電商平臺、智慧農(nóng)業(yè)等。以“互聯(lián)網(wǎng)+”為平臺的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈模式，通過優(yōu)勢互補、勞動分工的商業(yè)模式提高交易環(huán)節(jié)的效率，整合不同空間的資源要素，提高整體涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益，加快產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)銷一體的速度。以智慧農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合機制，利用云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)提升農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)管理水平，進一步探索“機械化換人、自動化減人、智慧化少人”的智慧農(nóng)業(yè)道路，發(fā)揮縣城智慧農(nóng)業(yè)先行先試的作用，以縣城智慧農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶動鄉(xiāng)村智慧農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

縣城層面，數(shù)字化改造能夠更好的提升賦能農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程的作用。推動第五代移動通信網(wǎng)絡(luò)規(guī)?；渴穑ㄔO(shè)高速光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)。推行縣城運行一網(wǎng)統(tǒng)管，促進市政公用設(shè)施及建筑等物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、智能化改造，部署智能電表和智能水表等感知終端。推行政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，提供工商、稅務(wù)、證照證明、行政許可等辦事便利。推行公共服務(wù)一網(wǎng)通享，促進學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等資源數(shù)字化。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)權(quán)益，有利于提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。早在2014年底，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2014〕71號文件，為全國各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有形交易市場的健康發(fā)展提供了制度保障。

完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力，并以完善要素市場化配置為重點，建立和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。進入新時期，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來，激活農(nóng)村資源要素、釋放農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展?jié)撃艹蔀槿嫱七M鄉(xiāng)村振興、促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的重要手段，效率優(yōu)先兼顧公平的發(fā)展理念成為主基調(diào)。尤其對于分散的集體資源，村鎮(zhèn)難以統(tǒng)籌，則需要縣城主體進行統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)產(chǎn)權(quán)交易所，以市場化方式盤活資源，提升資源配置效率。

其中，成都市在全國率先掛牌成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，標志著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)從“確權(quán)頒證”到“規(guī)模流轉(zhuǎn)”再到“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的改革鏈條基本完整。

縣城建設(shè)的最終目的在于提升縣城的經(jīng)濟水平進而輻射鄉(xiāng)村振興，而縣城經(jīng)濟發(fā)展的重點在于以縣城為中心，以廣大鄉(xiāng)村為腹地，通過市場在資源配置中作用的發(fā)揮，暢通要素流動渠道，培育比較優(yōu)勢，最終實現(xiàn)競爭力的獲取。

在這樣的發(fā)展背景下，我們發(fā)現(xiàn)，雖然鄉(xiāng)村經(jīng)濟資源發(fā)展?jié)摿^大，但由于鄉(xiāng)村自身的統(tǒng)籌整合、運作管理能力較為欠缺，鄉(xiāng)村資源布局散、亂的問題依然存在。目前該類項目的實際運作通常涉及三類參與主體，一是區(qū)縣級城投公司，具有地利優(yōu)勢，往往會參與一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的項目；二是農(nóng)投公司，具有產(chǎn)業(yè)專業(yè)優(yōu)勢，往往會參與一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)設(shè)施建設(shè)與運營方面的項目；三是省、市級城投公司，具有技術(shù)、資金等優(yōu)勢，往往會參與一些以整縣、或成片的區(qū)域開發(fā)方面的項目。

根據(jù)項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。對公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項債券予以支持。對準公益性項目和經(jīng)營性項目，提升縣域綜合金融服務(wù)水平，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機構(gòu)增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券。有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，促進縣區(qū)財政平穩(wěn)運行。

引導(dǎo)社會資金參與縣城建設(shè)，盤活國有存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，規(guī)范推廣政府和社會資本合作模式，穩(wěn)妥推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金試點，鼓勵中央企業(yè)等參與縣城建設(shè)，引導(dǎo)有條件的地區(qū)整合利用好既有平臺公司。